Rafael Jiménez Asensio. estudiosectorpublico.com
El sistema de mérito en España tiene bases muy endebles, escasa tradición y muchos agujeros negros. Sin embargo, es un tema que ha merecido un tratamiento académico residual y un desprecio político absoluto. No está en la agenda. Ni se le espera.
A muy pocos les interesa airear las miserias que aquejan al empleo público en lo que a déficit de profesionalidad respecta. Los que están hacen su trabajo, unos de forma excelente, otros lo llevan a cabo bien y algunos otros (los menos) regular, mal o peor. Los hay que ni siquiera lo hacen. Pero los resultados no importan. Tampoco resulta relevante cómo se accedió al empleo o de qué manera se proveyó el puesto o con qué criterios fue nombrado o contratado. Ya está allí, “en la tierra prometida” (como diría el profesor Nieto) o en el lugar ansiado, unos con vocación de quedarse para siempre, otros por una temporadita, cuanto más larga mejor. Siempre se está mejor en ese sitio que a la intemperie (esto es, que en el mercado).
Pero para comprender cabalmente el alcance del problema, en ausencia de estudios estadísticos fiables, puede ser oportuno hacer un breve listado o recordatorio, más bien telegráfico, de cuáles son los escenarios o agujeros negros donde el principio de mérito se difumina, declina, desfallece o simplemente es totalmente ignorado.
En este comentario me centraré solo en algunos agujeros negros que afectan a las primeras puertas que dan entrada o acceso al empleo público. A las que son “fáciles” de franquear, aunque no deberían serlo. A las “puertas falsas”, aunque a veces no lo sean. Dejo la reflexión de las oposiciones y de otros procedimientos de acceso para un momento posterior. También más adelante volveré sobre el desfallecimiento del sistema de mérito en la provisión de puestos de trabajo (libre designación), en el nombramiento de personal eventual y en los nombramientos de personal directivo en la alta Administración Pública, así como al acceso en el sector público institucional (ámbito especialmente grave donde el principio de mérito brilla, generalmente, por su ausencia).
Evidentemente será un repertorio incompleto, pero –una vez que hayamos identificado tales patologías- ese mapa nos podrá servir de guía para ver cómo podemos intentar “tapar” esos agujeros negros y reponer el principio de mérito al lugar que le corresponde en un Estado democrático, así como construir una Administración Pública y un sector público institucional basado en la igualdad material, en la profesionalidad y, por tanto, reforzar el valor de la imparcialidad y el servicio de la ciudadanía. Tarea hercúlea, necesaria; pero para iniciarla es bueno saber de dónde partimos.
Veamos las “dolencias” que presenta la que ya se ha convertido (en el ámbito autonómico y local, menos en la AGE) como la primera puerta de entrada (esto es, la regla y no la excepción) al empleo público:
1) Reclutamiento. La publicidad y la transparencia efectivas son presupuestos básicos para que el sector público capte los mejores talentos. La difusión de cualquier oferta de empleo público, de las convocatorias de pruebas selectivas, pero especialmente –por lo que ahora importa- la cobertura de plazas interinas o de personal laboral temporal, es una exigencia básica del sistema de mérito. No siempre se hace. Y muchas veces se hace con poca intensidad. En ocasiones, con ninguna: ¿Por qué las Administraciones Públicas y las entidades de su sector público institucional no difunden por todos los medios sus vacantes?, ¿no quieren captar a los mejores? La opacidad, la publicidad o transparencia insuficiente, esconde (en el peor de los casos) corrupción o (en el mejor) malas prácticas. Las técnicas de “reclutamiento” se han de mejorar y abrir a la sociedad (Universidades, redes sociales, portales de transparencia, medios de comunicación, etc.).
2) Acceso del personal interino o laboral temporal. No pocas Administraciones públicas y buena parte del sector público institucional tienen (si es que los tienen) endebles sistemas de acceso de este tipo de personal, basados en pruebas que no acreditan el mérito de forma real o, incluso, asentados en modalidades de nombramiento o contratación de forma directa (por “razones de urgencia”), sin pruebas selectivas de ningún tipo (algo que se debería considerar ilegal, por vulneración del artículo 55 TREBEP). También en no pocos casos, esa “urgencia” se reviste con la entrega de un currículum y, todo lo más, alguna entrevista. ¿Cuántas personas han entrado así en la Administración y en su sector público? Decenas de miles. Y siguen entrando. La disposición adicional trigésima cuarta de la Ley de Presupuestos para 2017 intenta poner remedio (aunque solo para el personal laboral) a estos problemas, pero dudo que lo consiga: recordar que se tiene responsabilidad por la mala aplicación de la contratación laboral no es decir mucho.
3) El acceso a través de “bolsas”. Como bien afirmó el profesor Joan Mauri, este es un tema que está pidiendo a gritos un estudio monográfico. Las “bolsas” de candidatos tienen muchas procedencias. Las más limpias son la que encuentran su origen en convocatoria de oposiciones que los candidatos han superado sin plaza. Luego las exigencias se reducen (pero aún existen) cuando se recurre a los que aprobaron algún ejercicio (pero suspendieron otros o no se presentaron). Pero tales exigencias pierden más fuelle cuando las “bolsas” son de personal interino (en pruebas de acceso realizadas “ad hoc”; esto es, no para cubrir un puesto de trabajo específico sino para “formar una bolsa”), donde van corriendo los números en función de las necesidades de la Administración y del perfil más o menos idóneo (o de la propia casualidad o azar) de cada integrante de la bolsa. Y ya esos estándares se hunden en el caso de las “bolsas giratorias”, creadas en tiempos inmemoriales y a partir de las cuales se van cubriendo puestos de interinidad en el sector público en función de las vacantes. Hay personas que entran y salen constantemente de las bolsas. Unos tienen suerte y “pillan” un puesto de trabajo de interinidad estructural, los otros se conforman con ir saltando de puesto en puesto a la espera de caer en puesto estructural. Hasta que la bolsa se agota y vuelta a empezar. Las reglas de las bolsas son de “consumo doméstico”, si las hay. Normalmente son espacios “desregulados”. Sistema tercermundista para unas Administraciones del siglo XXI.
4) Encadenamiento de contratos y su transformación en personal laboral indefinido no fijo (o personal laboral por tiempo indefinido). Aquí el acceso se produjo inicialmente a un contrato temporal. Unas veces con pruebas y otras tantas sin ellas. Pero, la falta de diligencia (o mirar hacia otro lado) de la Administración o la configuración de los programas como subvenciones anuales (que no exime de esa falta de diligencia), terminan enquistando a ese personal en las estructuras. En primer lugar, tal como ha recogido la STS de 28 de marzo de 2017, a través de ese insólito tertium genus que comporta esa figura de “nuevo tipo de empleado público” (un ejemplo pintoresco de las disfunciones que tiene nuestro sistema judicial cuando magistrados del orden social, por muy supremos que sean, interpretan y definen instituciones del Derecho de la Función Pública o del Empleo Público): no son, por tanto, personal laboral fijo ni tampoco personal laboral temporal. Son otra cosa. Ya tenemos otro engendro. Uno más para la colección de fantasmas de la función pública española. Una vez en esa condición, el siguiente paso es “estabilizarlos” mediante pruebas de acceso. Mejor que no sean muy exigentes, pues si no superan las pruebas la Administración deberá indemnizarles con veinte días por año de servicio (una vez más la STC de 28 de marzo de 2017 dixit): “opositores con cesantías”. Los puestos de trabajo y los presupuestos son “públicos”; a nadie importa (y menos aún a los jueces, sean de aquí o europeos) las consecuencias estructurales o económicas de sus decisiones: las pagamos los demás. Los problemas comienzan cuando esa doctrina jurisprudencial, más aún desde las sentencias de 14 de septiembre de 2016 del TJUE, está ya contaminando (como no podía ser de otro modo) a los funcionarios interinos y, asimismo, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Veremos cómo acaba.
5) Acceso a través de un concurso-oposición “trucado”. Dejemos ahora de lado el procedimiento de concurso, que solo se aplica al empleo público laboral; pero sobre el que también habría mucho que decir, si se utiliza inconvenientemente. Por lo que ahora interesa, el concurso-oposición es un procedimiento ordinario. Y bien ejecutado puede ser, sin duda, un excelente sistema de selección, como se dirá en su momento. Los problemas vienen cuando se diseña mal, se ejecuta deficientemente o, peor aún, cuando se hacen trampas en el solitario y se pretende “aplantillar” a los funcionarios interinos o personal laboral temporal (así como a indefinidos no fijos) con criterios de exigencia muy laxos en la fase de oposición con la finalidad de que puedan superar fácilmente las pruebas de conocimientos, destrezas y aptitudes, aportando “su mochila” en la fase de concurso (sea anterior o posterior) y, así, sumar lo necesario para que el aspirante “externo” (por muy brillante que sea) no les alcance. La jurisprudencia constitucional, construida en sus diez primeros años de existencia, fue muy complaciente (también muy laxa) con este fenómeno. Ahí sigue enquistada, como un mantra. Las circunstancias excepcionales de construcción de las administraciones públicas –se pretendía justificar- lo exigían. Ahora se utiliza el mismo argumento: el necesario recurso al personal laboral temporal o interino como consecuencia de la congelación de la oferta de empleo público en la larga época de contención fiscal, requiere el uso de esta vía como medio de “estabilización de las personas” en sus puestos de trabajo. No se estabiliza el empleo, lo hace el empleado “público”. Objetivo muy loable, siempre que el principio de mérito no sufra; pues en ese caso quien padecerá de por vida (no se olviden los impactos económicos y funcionales de esa mala decisión) será la Administración Pública y, sobre todo, el ciudadano. Los acuerdos sindicales Gobierno-Sindicatos de 29 marzo de 2017, pero sobre todo la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 (que se aprobará en breve), no ayudan a reforzar el sistema de mérito. Permiten, corrigiendo el artículo 37.2 TREBEP, tal como ha recordado Joan Mauri en un excelente artículo publicado en la Revista de la Federació de Municipis de Catalunya, que “se negocie” la articulación de los procedimientos selectivos de estabilización de empleados públicos. Blanco y en botella: el sistema de mérito saltará por los aires, si nadie lo remedia. Hay innumerables funcionarios interinos y, asimismo, personal laboral temporal o interino, que son excelentes o muy buenos profesionales: solo hay que exigir y posibilitar que lo acrediten. A ellos también les interesa objetivamente un proceso selectivo modélico; prestigiará su labor y condición a ojos de la ciudadanía. Pero un relajamiento del principio de mérito en este tema no puede servir para que quienes no acreditan capacidad profesional sean “aplantillados por motivos de antigüedad”. La Administración no es una entidad benéfica. La pagamos entre todos.
6) Otras vías de acceso al empleo público estructural. Aparte de las citadas, hay otras vías de acceso en las que el principio de mérito desfallece en no pocas ocasiones. Baste aquí con citarlas, pues requerirían un espacio mucho más amplio, del que ahora no quiero disponer. Por no hablar de la “contratación de externos” que se internaliza (patología que abunda en el mundo local). Por un lado, los procesos de funcionarización del personal laboral, con toda la problemática y complejidad que plantean, se hacen en no pocas ocasiones con exigencias muy exiguas en lo que a criterios de mérito respecta. Tema tratado en detalle, entre otros, por Xavier Boltaina, a cuyos trabajos me remito. Más complejidades presenta, por otro, la inserción de personal laboral “externo” (sea procedente del sector público institucional hacia la Administración matriz o sea consecuencia de procesos de rescate o incorporación de servicios públicos, entre otras circunstancias). La disposición transitoria vigésima sexta de la LPGE para 2017 pretende poner coto a esa tendencia, vedando que puedan adquirir la condición de “empleados públicos”. Veremos cómo termina ese tema, pues aún falta tramitar la Ley de Contratos del Sector Público.
En suma, el sistema de mérito hace aguas en la primera fase, probablemente la más crítica por lo que ahora diré, del proceso de incorporación de personas al empleo público. Sirve, por lo común, para incorporar personas, pero no las mejores ni menos aún para captar talento. Muchos de estos vicios o patologías son meros fallos de planificación y de gestión de recursos humanos (o de personas) del sector público. Problema grave. En efecto, no hay planificación ni tampoco buena gestión de personal. Tampoco hay previsión de efectivos. Y esta puerta de entrada “excepcional” (así se califica por las leyes), se está transformando en la puerta de entrada “falsamente ordinaria”. Algo que se debería corregir de inmediato. Pero, al parecer, a nadie importa. Menos aún a muchos de quienes tienen responsabilidades políticas o directivas, pues los temas de personal “queman”, desgastan y mejor dejarlos como están. Una mente cortoplacista no puede pensar de otro modo.
Pero siendo grave lo anterior, puede serlo más aún las consecuencias que este pésimo diseño de “la primera entrada” en la Administración se tiene. Si no se corrige adecuadamente y se perpetúa en el tiempo, el sector público español está condenado a vivir atado a la mediocridad y con unos costes económicos inasumibles para la ciudadanía. El cierre aún importante y por un tiempo de la oferta de empleo público seguirá disparando la interinidad y la temporalidad en el empleo público. Sin un sistema de acceso a esos puestos que evalúe de forma cabal el mérito y la capacidad de los candidatos, el problema se reproducirá eternamente. Y ya saben: la primera puerta “falsa” abre más tarde o más temprano la segunda. Después vendrá la tercera, de la que hablaremos en otro momento. Todas ellas, salvo excepciones, fáciles de franquear hasta ahora. Así, con toda franqueza, no se construye nada serio. El “saber especializado o técnico” –como exponía Weber- no se acredita suficientemente y se pierde una condición existencial de la función pública. Ya saben quiénes pagarán los platos rotos.
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