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jueves, 27 de agosto de 2020

El acceso a la judicatura y a la función pública

 


El blog de Juan Francisco Martín Seco en Republica.com


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Interventor y Auditor del Estado. Inspector del Banco de España

Desde estas mismas páginas, hace dos semanas, describía yo esa operación execrable que iniciaron los secesionistas –y que ha copiado el Gobierno- a la que unos y otros han designado con el nombre de desjudicialización de la política y que, como afirmaba entonces, es lisa y llanamente politización de la justicia. Hay un aspecto en esa operación al que no se ha dado demasiada importancia. Me refiero a las escasas líneas que el acuerdo de PSOE-Podemos dedica a lo que llaman modernización del acceso a la carrera judicial. En principio, fuera de contexto parece algo inocente, pero se convierte en explosivo cuando se relaciona con la ofensiva iniciada por el Gobierno contra los tribunales y se consideran las insinuaciones e incógnitas que abre de cara al futuro.

El párrafo comienza por manifestar la intención de inspirarse en los mejores elementos de los sistemas europeos. Cae así en el vicio muy extendido en nuestro país de creer que todo lo que viene de allende los Pirineos es mejor que lo nuestro. Hay en ello un cierto complejo de inferioridad un poco necio y bastante paleto, que minusvalora todo lo español en beneficio de lo extranjero. También puede haber un planteamiento oportunista implícito. Dada la marcada heterogeneidad que existe entre todos los países, permite un gran margen para escoger entre ellos lo que se desea, justificándolo en la realidad exterior, pero sin considerar los muchos elementos en los que el país seleccionado se diferencia del nuestro.

El documento continúa pronosticando lo peor: “Crear nuevos mecanismos de acceso a la carrera judicial que garanticen la igualdad de oportunidades con independencia del sexo y de la situación económica de los aspirantes”. Saltan todas las señales de alarma cuando se intuye que lo que se pretende es modificar el sistema actual; y es que no hay procedimiento más objetivo y menos discrecional que el sistema de oposiciones para garantizar el mérito y la capacidad, no solo de los jueces, sino de todos los funcionarios públicos.

Un destacado administrativista escribió que las oposiciones han sido el único elemento democrático que permaneció durante el franquismo. Al menos en el tardo franquismo la inamovilidad en el empleo de los cuerpos superiores fue un factor que incidió positivamente en la neutralidad de la Administración, y permitió ocupar puestos relativamente relevantes a funcionarios con ideología alejada e incluso opuesta a la del régimen.

En 1976, recién muerto Franco fui testigo directo de la diferencia que había entre una Administración basada en las oposiciones como la española, a otras Administraciones en las que el acceso se fundamenta en procedimientos más arbitrarios como las que mantenía, al menos entonces, la mayoría de los países latinoamericanos. Trabajaba en el Servicio de Estudios del Banco de España y tuve que participar durante seis meses en el FMI en un curso de análisis monetario y política financiera, y en el que el resto de los asistentes (excepto uno que también era español) eran latinoamericanos.

Como yo adoptase en público, con frecuencia, posturas críticas sobre las ideas y teorías que desde el FMI se vertían en el curso, aquellos de los participantes que habían adquirido más confianza conmigo se acercaban asustados a recomendarme más prudencia, pues temían que desde el Fondo escribiesen quejándose a las autoridades de mi país, y que estas me expulsasen de la Administración. Comprendí entonces la libertad que concedía haber ganado el puesto de trabajo por oposición, y al mismo tiempo la garantía de objetividad que otorgaba a los ciudadanos este sistema de acceso a la función pública. Ha sido una creencia que me ha acompañado a lo largo de toda mi vida profesional y que he podido corroborar en otros muchos momentos.

Si se trata de “garantizar la igualdad de oportunidades en cuanto al sexo y la igualdad económica”, que es lo que parece preocuparles a los firmantes del acuerdo, pocos sistemas lo cumplen mejor que el de oposiciones. Ha sido uno de los mecanismos más eficaces de movilidad social, permitiendo el acceso a puestos socialmente elevados a personas de extracción humilde. Y en cuanto al género, actualmente ingresan más mujeres que hombres en la función pública. En la Administración no ha sido necesario establecer ninguna regla de paridad para que el número de puestos de relevancia ocupados por mujeres sea mayor o al menos igual que los que mantienen los hombres.

Fui de aquellos que, en los primeros años de la Transición, consciente de los defectos que a pesar de todo tenía nuestra Administración, temía que los cuerpos superiores y especiales, los asignados a una determinada función, terminasen por patrimonializarla. No ocurrió nada de eso. Los funcionarios actuaron con toda profesionalidad y disciplina. El verdadero peligro, por el contrario, se encontraba en que los políticos sean los que pretendan patrimonializar la Administración. El riesgo se fue haciendo tanto más real según se fueron constituyendo las Comunidades Autónomas, ya que, al surgir las Administraciones ex novo, el factor de pertenecer a un determinado partido o profesar la misma línea ideológica pesaba más que el mérito y la capacidad.

Dado que se ha venido produciendo un deslizamiento hacia arriba de niveles, los secretarios de Estado actuales equivalen a los directores generales de antes, y las hoy direcciones generales son las subdirecciones, cuando no las jefaturas de servicio, de los 25 o 30 años atrás. Ello debería conducir a la obligación de que al menos de director general hacia abajo todos los puestos tuviesen que cubrirse por funcionarios. En principio así está estipulado, pero como quien hace la ley hace la trampa, en el caso de los directores generales se prevé la excepción; eso sí, debidamente justificada, pero el papel lo aguanta todo, de manera que lo que teóricamente es una excepción se convierte muchas veces en la regla. Cada nuevo gobierno tiene la tentación de considerar la Administración como su propio cortijo y de realizar todo tipo de cambios. Especial importancia adquieren en esta dinámica las empresas públicas, en la mayoría de ellas han desaparecido los funcionarios y casi todos los trabajadores se han reclutado a dedo por los respectivos gobiernos, que han aprovechado estas instituciones para colocar a los afines y a los escogidos.

Si las oposiciones, al menos en la Administración Central, garantizan a los funcionarios la seguridad en el empleo, no aseguran, sin embargo, la inamovilidad del puesto de trabajo, porque la forma de proveerlos en muchos casos es la de libre designación, que comporta también la libre remoción. Ello concede al poder político una posibilidad cierta de presión, pues a menudo el cambio de puesto de trabajo repercute de modo apreciable en las retribuciones. Buen ejemplo de ello es lo ocurrido con Pedro Sánchez y los abogados del Estado.

Periódicamente surgen voces que ponen en duda el valor de las oposiciones. Lo consideran un mecanismo obsoleto y antiguo, y dirigen la mirada a aquellos métodos a través de los que el sector privado capta a su personal, que con frecuencia están condicionados por la recomendación y el tráfico de influencias. En uno de los gobiernos de Zapatero, Jordi Sevilla, que era el de las grandes ideas, el de enseñar la economía en dos días y el del tipo único en el impuesto sobre la renta, fue ministro de las administraciones públicas. Sus ocurrencias se centraron en convertir toda la Administración en agencias y en cambiar el sistema de acceso a la función pública, criticando el sistema de oposiciones y sustituyéndolo por la entrevista, y la valoración de méritos entre otros criterios; en definitiva, los procedimientos del sector privado, todos ellos de difícil cuantificación y valoración y que permiten la discrecionalidad cuando no la arbitrariedad. Menos mal que no supo, o no le dio tiempo, llevar a cabo sus propósitos.

El hecho de que el sistema de oposiciones sea el método mejor para garantizar la objetividad y la neutralidad en el ingreso de los empleados públicos no quiere decir que no haya que modificar el diseño de algunas de sus pruebas, eliminando todo elemento de irracionalidad que pueda dañar la eficacia en la selección y proporcionar flancos fáciles a la crítica. Me refiero, por ejemplo, a la costumbre seguida por algunos tribunales, especialmente en el ámbito del Derecho (abogados del Estado, registradores, jueces, fiscales, etc.) y copiada por algunos de otros cuerpos de exigir en los exámenes orales una exposición literal de los temas a modo de papagayo, hasta el extremo de que de forma coloquial se designa “cantar”. Quizás la mejor comparación que nos ilustra sobre esta exigencia, al menos a aquellos que estudiamos en el franquismo, es la obligación que en muchos casos se nos imponía de aprender de corrido los treinta y tres reyes godos.

Me viene a la memoria una escena de una película española “La casa de la Troya”. Comedia divertida de tema estudiantil, basada en una novela del mismo título. El episodio en cuestión narra el primer día de clase, en el que el catedrático (interpretado por José Isbert) presenta el manual de la signatura, al tiempo que alecciona a los alumnos: “Tengan en cuenta que entre quien se aprenda el libro de memoria y otro que no sepa nada, apruebo al segundo y suspendo al primero. El segundo algún día puede llegar a saber la asignatura, el primero está ya incapacitado para aprenderla”.

Si es importante defender el sistema de oposiciones en el acceso general a la función pública, se hace imprescindible cuando de lo que se trata es de la carrera judicial. Garantizar la objetividad y desechar toda posibilidad de discrecionalidad en la incorporación de jueces y fiscales constituye una condición para poder hablar de Estado de derecho. Pero precisamente por eso la tentación de intervenir por parte del poder político es más fuerte. Se trata de un control desde el origen, asegurándose la ideología y las preferencias políticas de los aspirantes. Para ese objetivo se precisa establecer sistemas de selección con un fuerte componente de discrecionalidad, cuando no de arbitrariedad, permitiendo mayores grados de libertad a los seleccionadores.

El PSOE en el pasado -año 1985- estableció un sistema de acceso a la judicatura paralelo al sistema de oposiciones, tercer turno (uno de cada tres), cuarto turno (uno de cada cuatro) y quinto turno (uno de cada cinco) en el que se reservaban las plazas para juristas de reconocido prestigio y una serie de años de antigüedad en la profesión. Requisitos todos ellos muy vagos y flexibles, susceptibles de ser juzgados de manera distinta y en los que las decisiones tomadas son difíciles de rebatir o impugnar. La medida se intentó justificar por la insuficiencia en aquel momento del número de jueces y la incapacidad de las oposiciones para solventar esta carencia. Es posible que detrás de esta pretensión se encontrase también, aun cuando no se confesase, la desconfianza que en aquel momento inspiraba al Gobierno la Administración de justicia, en buena medida proveniente del franquismo.

Hoy, desde luego, no se puede alegar ninguna de esas razones. El franquismo queda muy lejos, y ha pasado suficiente tiempo para que se haya podido cubrir por oposición el número necesario de jueces. En este momento no hay ninguna otra razón que una tendencia autocrática que pretende prescindir de la división de poderes y que considera a los tribunales obstáculo para sus fines. Es la concepción que se desprende de la estructura de Estado diseñada por las leyes anticonstitucionales aprobadas por los sediciosos en Cataluña, concepción que ha terminado por ser asumida por Podemos y por el PSOE de Pedro Sánchez.

www.martinseco.es

lunes, 24 de agosto de 2020

El desastre del Ingreso Mínimo Vital y la estupidez: Cipolla tenía razón


“Cualquier cuento de horror debería tener un origen o un secreto”, escribía Stephen King en 1983 en su breve narración El camión del tío Otto. El Ingreso Mínimo Vital (IMV) no es un cuento, pero es un horror. No tiene uno sino los dos requisitos de King: un origen y un secreto. El origen es conocido por todo el mundo: las peores condiciones de existencia de gran parte de la población no rica producidas por las políticas económicas puestas en funcionamiento desde 2010 (con un gobierno del PSOE y extremadas poco después por los gobiernos del PP) y las medidas decretadas por el confinamiento del Covid-19. Cada nuevo dato es peor que el anterior. El secreto debería ser también conocido, aunque no es fácil dada la desproporción de los medios que amplifican lo que hace el gobierno español y los mismos medios en lo que se refiere a la difusión y conocimiento de la renta básica incondicional y universal (RB). Muchos medios, es verdad, expusieron al principio del estado de emergencia algunas noticias sobre la RB, si bien introduciendo confusiones increíbles como identificar el IMV con la RB. Pero el secreto es este: el apoyo sin fisuras del gobierno actual, tanto la parte del PSOE como la de UP, a los subsidios condicionados y la aversión de este mismo gobierno a una RB incondicional y universal.

En cualquier caso, el IMV despertó esperanzas entre mucha gente necesitada. Muy normal. También dispuso de muchos defensores provenientes del mundo de los “expertos” (este conjunto tan poco claro como el de los tertulianos). Y además algunos de los “expertos” se convirtieron en poco más que palmeros entusiastas sin el menor atisbo de vergüenza. Eso no es o no debería ser tan normal. Como la derecha extrema y la extrema derecha atacaban con la cantinela de la “paguita”, los defensores del IMV tenían un buen pretexto para redirigir las atenciones y desviar las críticas que no provenían de la derecha con la consabida música de que “hacen el juego a la derecha”. La cosa sonaba ya entonces muy débil, muy débil. Extremadamente autojustificativa. Parecía que se veían venir el chaparrón, el fracaso, el horror. La táctica utilizada con los críticos: la más agresiva. Los críticos del IMV que defendíamos la RB éramos calificados con no mucha amabilidad de pretender “saltos revolucionarios” (sic) hacia la RB; de no entender que el “gradualismo” es la quintaesencia del funcionamiento del mundo (aunque en realidad es su pobre concepción del funcionamiento del mundo lo que ellos mismos defendían, pero no se trata ahora de ponernos quisquillosos); de ser terribles esencialistas que no ven más que la RB y cualquier cosa que se aparte de ella es vista como malvada; que calificar de subsidio para pobres al IMV era pura aporofobia (aunque el propio ministro Escrivá hubiera dicho que era un subsidio para extremadamente pobres qué más da)… Como argucias retóricas podían tener su efectividad. Para mantener a los fieles firmes por un tiempo, quizás también. Que esta argumentación se atuviera a la verdad, a la voluntad sincera de discutir razones, era lo de menos.

Todo ello se acompañaba con la propaganda gloriosa (la hemeroteca no perdona). La de que el “IMV” era algo así como un avance histórico del Estado de Bienestar, un hito sin parangón, un rien va plus de la innovación del bienestar. Y que era de ciegos no ver un paso de gigante como el que representaba el IMV en la lucha contra la pobreza. Expresiones que a fuer de ampulosas pretendían esconder su ridiculez y banalidad. Solo faltaban majorettes.

Hasta algunos amigos llegaron a decir con la mejor de las voluntades: no hay que enfrentarse al IMV. Ha despertado muchas ilusiones y no hay que descargar la artillería de entrada.

Han pasado ya casi tres meses desde que el IMV está vigente. Nadie, nadie, ni el más ferviente enemigo del IMV y partidario de la RB llegó a imaginar un escenario tan desastroso, que dejaría en lugar modesto a algunos de los cuentos de horror de Stephen King. Pero los del prolífico autor son al fin y al cabo cuentos, el IMV es una cruda realidad. Ahora los defensores del IMV piden tiempo. Con tiempo el IMV funcionará. ¿De verdad se puede defender esta posición ante la situación de necesidad de gran parte de la población? ¿Cuánto tiempo? ¿Un año, dos? Pocas esperanzas se ofrece para las personas que tienen escasos ingresos, si alguno, que son muchas y cada vez son más. Recordemos además que el IMV está dirigido, según el ministro del ramo, a los extremadamente pobres, con lo que los pobres que no lo sean extremadamente ya están por diseño excluidos, el 80%. De entrada.

Vayamos a los hechos. Son conocidos porque han sido denunciados por asociaciones profesionales y sindicatos entre otros. Muy brevemente para refrescarlos. Datos que ofrece la UGT. 714.000 solicitudes presentadas. Solo se han resuelto 32.629, el 4,57%. Menos de un 5% de resoluciones: a eso se le llama urgencia social. Y de las resoluciones solamente el 12,7% han sido favorables. Es fácil el cálculo: el 0,58% del total presentadas. Poco más de 4.000, ¡de 4.000! De ahí que el secretario general de la UGT declare que el IMV “no lo cobra nadie”. La alternativa de este sindicalista es que se requiere un “sistema más automático” y no con tantos requisitos. Que no concluya con la defensa de la universalidad e incondicionalidad de la RB es pedirle demasiado. Hay que añadir a esta cifra las 74.000 altas de oficio, antiguas familias perceptoras de la ayuda por hijo o menor a cargo, a las que se les ha otorgado directamente el IMV de manera temporal, pero que deberán presentar igualmente en los próximos meses la solicitud como el resto, si es que quieren seguir cobrándolo, lo que causa pavor por lo que les puede esperar.1 Si se mantiene el ritmo de resoluciones positivas, las 714.000 se quedarán en 91.000 concesiones, que sumadas a las 74.000 altas de oficio (no sabemos cuántas decaerán) harían un total de 165.000 hogares, menos del 20% de los previstos, lo que implicaría alcanzar a uno de cada diez hogares en pobreza extrema o uno de cada veinte en pobreza relativa (con datos de la ECV del 2018). No obstante, faltan datos esenciales para acabar de valorar el desastre: cuántos hogares no han tramitado el IMV porque están intentando tramitarlo presencialmente ante las dificultades de hacerlo digitalmente (no hay ninguna información del tapón y las listas de espera en las oficinas del INSS); y cuántos hogares a los que se le concederá el IMV ya percibían un subsidio autonómico, por lo que su mejora en ingresos será marginal (únicamente la diferencia entre el importe autonómico y el IMV).

Junto a los problemas de diseño de la medida, hay otros de carácter operativo que han resultado demoledores. Así, el decreto del IMV dejaba poco definido el rol de otros operadores necesarios para que el IMV llegara a buen puerto: los servicios de las CCAA (en particular, la relación del IMV con las rentas mínimas existentes en cada comunidad), el papel de los servicios de empleo o de los servicios sociales locales. En estos momentos, todo está por desarrollar. Solamente hay convenios con una comunidad autónoma y con 150 ayuntamientos (en el reino hay más de 8.000). Mientras, el tiempo va pasando y las necesidades de las personas se agravan.

Costes administrativos y de gestión. No sabemos, nadie lo puede saber todavía, pero por su concepción de ultracondicionado, el IMV es un candidato a batir récords de costos administrativos y de gestión. Algún día se sabrán.

¿Qué dicen, cuando lo dicen, los defensores permanentes del IMV y del “avance histórico del Estado de Bienestar” que suponía? Que ya habían “alertado de algunos defectos”, que ya habían asesorado sobre determinadas ineficiencias (o cualquier palabra que se les ocurra al efecto), que ya, que ya, que ya… ¡Qué genios! Si se sabía con antelación algunos de los errores del IMV y aún así se lo calificaba con la memez de “avance histórico del Estado de Bienestar”, parece que algo no funciona de forma decente. Pongamos que el IMV hubiera funcionado (“ya lo había dicho”). Pongamos que no funciona como hasta el más fanático defensor del mismo ya está convencido que ocurre (“yo ya había advertido de algunos defectos”). Una táctica 100% ganadora. Poco interesante intelectual y políticamente, además de completamente vacía de información. Esta táctica de los defensores del IMV podemos resumirla de forma más general de la siguiente manera. El modelo (es decir, el de subsidios condicionados) es bueno, si falla es por errores que pueden rectificarse. Que vuelve a fallar, rectifiquemos los nuevos errores. Que vuelve a fallar… lo mismo. Sin descanso. En Europa hay experiencias muy veteranas que están a disposición de cualquiera, y los “errores” son muy parecidos, ¿no debería hacer pensar que el problema es del mismo modelo? Preguntar eso es producto, para alguno de estos fieles del IMV, de lo antigradualistas dogmáticos o ultraizquierdistas (sic) que algunos podemos llegar a ser. Para otras personas más abiertas a entender el mundo, se trata de pura racionalidad.

Uno de nosotros fue invitado a exponer su opinión sobre el IMV y la RB en la llamada “Comisión para la reconstrucción económica y social” el pasado 22 de junio en las Cortes.2 En esta exposición se dijo:

 

Siempre que trazamos una línea para dividir a las personas “merecedoras” y “no merecedoras” de los subsidios condicionados como es el caso del Ingreso Mínimo Vital, se pueden cometer dos tipos de errores. El primer tipo de error es el falso positivo que se comete cuando alguien pasa la prueba y no debería haberlo hecho. El segundo tipo de error es el falso negativo que se realiza cuando alguien falla la prueba y debería haberla pasado. Y los dos errores son muy frecuentes. Una persona recibe lo que no merece, según el criterio establecido entre merecedores y no merecedores, mientras que otra persona no recibe lo que merece. El primero no es importante, pero el segundo error tiene muy malas consecuencias para las personas que han quedado excluidas del subsidio condicionado. Dos estudios ofrecen unos datos muy desconsoladores para los subsidios condicionados. El primero, que agrupaba las ayudas condicionadas en 30 países encontró un promedio de error sorprendentemente alto: 50% quedaban excluidos de las ayudas. Otro estudio con 38 programas de ayudas focalizados a la pobreza en 23 países encontró que se excluye entre el 44 y el 97% de las personas a las que supuestamente dichos programas iban destinados a llegar. Así pues, las medidas que no son universales continuamente presentan este tipo de problemas: no cumplen los objetivos que buscan cumplir en un margen de error inusitadamente alto. Algo se está haciendo mal.

 

Por supuesto que la preocupación de muchos gestores y burócratas políticos es evitar a cualquier precio el primer error: seguro que no ha pasado ni uno. Podemos estar seguros. Costes administrativos y de gestión empleados en buena parte para filtrar posibles “defraudadores”. Aquí se pueden apuntar un gran éxito (sic). Pero el segundo error, el falso negativo, bueno, no queremos encarnizarnos demasiado, pero más que error en el caso del IMV es un desastre por el que deberán (o deberían si todo fuera perfecto) pagar sus responsables. Por justicia e higiene públicas deberían irse. No es en absoluto creíble que no supieran ni anticiparan el desastre que iba a suponer la puesta en funcionamiento del IMV. Y, claro está, si lo anticiparon es que son unos impostores. Si no, unos incompetentes. Debe exigirse responsabilidades, porque hay millones de personas en situación desesperada y porque este desastre ya lo hemos visto en las recientes implantaciones de otras rentas condicionadas mínimas autonómicas. Y un gobierno que no es capaz de remediar una situación socialmente tan crítica para millones de personas, es sencillamente un gobierno inútil para las necesidades urgentes y esenciales de la ciudadanía más vulnerable, un gobierno que no merece el menor crédito. O son unos inútiles soberbios o son un claro ejemplo de estupidez à la Cipolla,3 en ambos casos deberían irse cuanto antes. Aunque es posible que sean las dos cosas: soberbios y estúpidos.

Y consolarse con que la derecha lo hubiera hecho peor, es tremendamente suicida. Mientras, la derecha está contenta, “la paguita” ha cumplido sus expectativas: no generará más vagos a cuenta del Estado, por incomparecencia de este último. Quizás ahora se entiende porqué votaron a favor de la ley o se abstuvieron en su convalidación en el Congreso.

¿La derecha lo hubiera hecho peor? O más tenebrosamente: ¿lo hará peor? Porque el gobierno actual, si no amplía su base social defendiendo de forma decidida a la inmensa mayoría de la población no rica y se deja encandilar por las “grandes razones técnicas” de la política económica que le pide la patronal y la gran derecha económica, y por las razones de estado que le lleva literalmente a babear con la monarquía corrupta borbónica, con alguna tímida protesta de la parte minoritaria del gobierno, estará abriendo paso a que el próximo gobierno sea de la derecha extrema y la extrema derecha. Si opta por razones del erróneamente llamado “realismo” y/o del “mal menor” por las razones de la patronal y de los grandes poderes del estado plagado de nostálgicos del franquismo, este gobierno tiene los meses contados. Poco consuelo será entonces decir que la derecha lo hace aún peor.

“Que nadie se quede atrás”, “rescatar a la gente”, ¿en qué está quedando todo eso?4

En fin, las malas noticias no acaban aquí. Aún suponiendo que el IMV se acabara en meses o años implementándose exitosamente (y que llegase a su objetivo, al 20% de los pobres), y creer tal cosa es más propio de la fe que de la razón, son tantos los fallos estructurales y las insuficiencias que tiene como subsidio condicionado en sí, que la esperanza de que acabe con una parte importante de la pobreza (con toda la pobreza el IMV ya ha renunciado y esto hay que reconocérselo) del Reino de España es cero. Necesitamos un reset total o esto se va de las manos, y, ante los que piden tiempo, no, no hay tiempo.

 

Notas:

1 Aquí, el lector o lectora encontrará un buen resumen de la situación en que actualmente se encuentra la administración del IMV, con el reconocimiento expreso por parte del ministro Escrivá, responsable último de su gestión, que desde su puesta en funcionamiento tan solo han sido revisadas el 20% de las solicitudes. Suena desconsolador, por no usar algún adjetivo más grueso, dada la situación de alarma en que se encuentran un porcentaje elevado de los hogares que deberían recibirlo.

2 La intervención inicial, las preguntas y las opiniones de los grupos parlamentarios y la respuesta posterior están en este video del Congreso: https://www.youtube.com/watch?time_continue=1&v=ibzvfRdCv90&feature=emb_logo

3 Para los que no conozcan la definición de estupidez de Carlo M. Cipolla: son estúpidas aquellas personas que intentan hacer el mal en beneficio propio y acaban perjudicándose a ellas mismas también. Que nadie se rasgue las vestiduras: Nuestra tesis es que los diseñadores del IMV intentando ahorrar el máximo del coste de este subsidio condicionado (y ponerse una medalla de gestores excelsos) decidieron definir “pobre” en función del (escaso) dinero que querían gastarse en los pobres (los pobres no merecen la urgencia de la banca) y diseñaron un sistema kafkiano de solicitudes que, combinado con la escasez de medios y el desconocimiento de la realidad social de la población vulnerable, se les ha ido completamente de las manos. Estupidez extrema à la Cipolla para quien, recordémoslo, el estúpido también es peor que el malvado.

4 En una fecha muy temprana del estado de emergencia, 22 de marzo, los mismos autores de este artículo decíamos: “El gobierno tiene los recursos para una intervención fiscal. Esta pandemia global requiere de una respuesta contundente por las repercusiones que va a tener y con la tecnología actual sería posible inyectar liquidez a la mayoría de domicilios. ¡No perdamos esta oportunidad! No es oportunismo, es cambio de objetivos. ‘Rescatar a la gente’ quiere decir precisamente eso: apostar por la mayoría de la población. Algo que resulta ajeno a aquellos que consideran que la política es solo el arte de lo ‘posible’, entendiendo por lo ‘posible’ aquello que no molesta, ni perturba el normal funcionamiento de los grandes poderes privados”.

 

 
es catedrático de Economía Aplicada de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad de Barcelona. Es miembro de la Red Renta Básica. Su último libro es, en colaboración con Daniel Raventós y Lluís Torrens, "Renta Básica Incondicional. Una propuesta de financiación racional y justa" (Serbal, 2017).
 
doctor en derecho es Director Ejecutivo de Estrategias de Empleo de Barcelona Activa en el Ayuntamiento de Barcelona. Es miembro de la Red Renta Básica.
 
es profesor de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad de Barcelona, miembro del Comité de Redacción de SinPermiso y presidente de la Red Renta Básica. Es miembro del comité científico de ATTAC. Sus últimos libros son, en colaboración con Jordi Arcarons y Lluís Torrens, "Renta Básica Incondicional. Una propuesta de financiación racional y justa" (Serbal, 2017) y, en colaboración con Julie Wark, "Against Charity" (Counterpunch, 2018).
 
es doctor en Sociología y Trabajador social de una Fundación de salud mental en Barcelona. Es miembro de la Junta de la Red Renta Básica.
 
es economista, profesor asociado de la Escuela Superior de Comercio Internacional-Universitat Pompeu Fabra y Director de servicios de planificación e innovación en el Área de Derechos Sociales del Ayuntamiento de Barcelona. Colabora con la asociación REVO prosperidad sostenible. Es miembro de la Red Renta Básica. Su último libro es, en colaboración con Jordi Arcarons y Daniel Raventós, "Renta Básica Incondicional. Una propuesta de financiación racional y justa" (Serbal, 2017).
Fuente:
www.sinpermiso.info, 23-8-2020

miércoles, 5 de agosto de 2020

Treinta años de degradación de la Función Pública asturiana

Javier Álvarez Villa

LNE, 5/08/2020

Soy funcionario por oposición del Cuerpo Superior de Administradores del Principado de Asturias desde septiembre de 1.991, justo un mes antes de la gran huelga general convocada como respuesta a la profunda crisis socioeconómica por la que atravesaba la comunidad asturiana y de la que sigue sin vislumbrarse la salida.

Pocos meses después de la toma de posesión empezó a circular por lo canales internos, como una noticia a la vez asombrosa y desconcertante para un funcionario neófito, que algunos compañeros de promoción ya habían sido nombrados jefes de servicio, tocando techo de forma meteórica. Yo había aprobado la oposición con la lección bien aprendida: la carrera administrativa era un conjunto de posibilidades de ascender dentro del sistema organizativo, mediante una serie de destinos o categorías jerárquicamente ordenadas; la estructura de puestos adscritos a los cuerpos superiores se organizaba, como regla general, en puestos base, jefaturas de sección y, en la cúspide, las jefaturas de servicio; el concurso de méritos eran el sistema normal de provisión de los puestos de trabajo, frente a la excepcionalidad de la libre designación.

Pero los veteranos del Cuerpo Superior de Administradores pronto nos abrieron los ojos - al menos, a los que carecíamos de toda tradición administrativa en la familia o en los aledaños -, haciéndonos ver que lo que allí funcionaba eran las conexiones: la carrera se hacía a base de contactos y, si no se tenían, lo que tocaba era esperar con paciencia a que una jefatura quedara vacante y estar en el lugar adecuado en el momento oportuno, o esperar un golpe de suerte para que no hubiera ningún candidato predeterminado. En cualquier caso, lo que estaba completamente desaconsejado era protestar y, particularmente, manchar el historial reclamando en los juzgados. Ya nos había aleccionado el director regional de Función Pública en el acto de toma de posesión: por encima de cualquier cosa “no os proletaricéis”, repitió varias veces con voz pausada y melancólica.

Los puestos realmente relevantes, aquellos que participaban directamente en las decisiones importantes por su contacto estrecho con el poder político y donde los funcionarios de élite lucían sus verdaderas potencialidades, eran las jefaturas de servicio. Todas ellas se ocupaban por libre designación y la convocatoria pública hacía de paripé formal para confirmar en el Boletín Oficial el nombre del agraciado que, normalmente, ya se había difundido antes de la convocatoria entre el personal de la oficina.

Todo giraba en torno a un pacto tácito entre un grupo selecto de la alta burocracia y el poder político gobernante que favorecía los intereses de las dos partes: algunos altos funcionarios podían ser nombrados y rotar en los puestos más altos y mejor pagados de la jerarquía mediante un procedimiento expeditivo y antiformalista, ajeno a cualquier proceso competitivo por méritos y con una fuerte componente de cooptación; y los políticos se garantizaban una élite funcionarial de plena confianza, reservándose el derecho de cese fulminante en caso de que alguna actuación no fuera de su agrado.

Por su parte, las jefaturas de sección ya eran por entonces unos puestos muy devaluados, en los que básicamente se cobraba algo más que en un puesto base. Recuerdo bien que algunas secciones estaban ocupadas por funcionarios interinos cuando varios funcionarios de carrera todavía seguíamos sin promocionar. Como las secciones tenían una escasa capacidad de propuesta e influencia en comparación con las jefaturas de servicio, no importaba que se cubrieran por concurso de méritos.

Este sistema se ha mantenido prácticamente incólume hasta hoy. La única novedad, tras la suspensión cautelar en vía judicial de los nombramientos por libre designación a principios del año 2013, fue la sustitución de aquella por la comisión de servicios, en la que el margen de discrecionalidad en la selección del candidato es tan grande que se asemeja mucho a la libre designación.

Por el medio, con el primer Gobierno de Álvarez Areces (1.999 en adelante) comenzó a inflarse la estructura de puestos de trabajo en los niveles más altos, con coordinadores que no coordinaban nada y asesores que tampoco asesoraban. Se trataba de puestos con funciones técnico – administrativas, asimilables generalmente a jefaturas de sección, pero con un sueldo más elevado y nombrados por libre designación, como correspondía a la mentalidad clientelista de los gobernantes.

Simultáneamente, determinados puestos estratégicos se abrieron a funcionarios de otras Administraciones para traer a dedo a varios afortunados. Y la Administración parapública de empresas y fundaciones iba creciendo a buen ritmo y ampliando sus plantillas de personal por la puerta de atrás.

En esa etapa particularmente oscura de la Función Pública asturiana el Consejo de Gobierno aprobó un sistema de pagos anticipados en concepto de una “carrera horizontal” sin regulación legal, a pocos días de las elecciones autonómicas del 2007. Una osadía para la que cuesta trabajo encontrar calificativos, que se saldó con una sentencia de anulación demoledora, pero sin responsables políticos. Esa modalidad de carrera horizontal ha generado desde entonces una considerable burocracia administrativa dedicada a aplicar un sistema de evaluaciones totalmente ineficiente, sin ningún efecto sobre la permanencia en los puestos de trabajo, que solo se tiene en pie para justificar la existencia de los puestos creados para ejecutarlo y, de paso, alimentar el negocio de los cursos de formación impartidos en el Instituto Adolfo Posada.

Para hacer frente a esta realidad degradada, un grupo pequeño de empleados públicos pusimos en marcha a finales del año 2008 una asociación que nos permitiera actuar dentro de los márgenes que ofrecía el Estado de Derecho. Desde entonces son ya más de veinte sentencias ganadas, entre anulaciones de relaciones de puestos de trabajo – RPT- y algún concurso con bases amañadas, que han ido retratando la arbitrariedad con la que se comportaba el Principado de Asturias. Afortunadamente, algunos sindicatos decidieron acompañarnos en la tarea y la actuación conjunta permitió un vuelco importante en la regulación legal. No sin enormes dificultades.

El primer intento por quebrar e inutilizar el alcance de las sentencias judiciales vino de parte del Gobierno de Areces al final de su última legislatura, con el apoyo parlamentario de Izquierda Unida. Juntos sacaron adelante una ley de blanqueo de los actos anulados en vía judicial– Ley 14/2010, de 28 de diciembre –, con una de las exposiciones de motivos más infames que yo recuerdo, que pretendía hacer obligatorio el nombramiento por libre designación no solo para las jefaturas de servicio, sino también para los letrados y otros puestos similares. Como el articulado era un bodrio jurídico que no le iba a la zaga al preámbulo, decidimos recurrir la primera RPT aprobada a su amparo y pronto el Tribunal Superior de Justicia de Asturias vino a darnos la razón.

Tras el breve ínterin del Gobierno de Cascos, en el que nada cambió, el Gobierno de Javier Fernández quiso seguir con la libre designación generalizada de jefes de servicio, coordinadores, asesores, interventores etc., pero fue frenado en seco por el máximo órgano judicial asturiano a principios del año 2013, mediante una decisión enérgica en la que ordenó la suspensión cautelar del acuerdo de aprobación de la RPT, impidiendo la reiteración fraudulenta de los nombramientos.

Forzado por la realidad de lo inevitable, el Consejo de Gobierno no tuvo más remedio que elevar a la Junta General un proyecto de ley - la actual Ley 7/2014, de 17 de julio –para normalizar el concurso de méritos como procedimiento ordinario de provisión de los puestos de trabajo.

Pero como suele suceder con frecuencia en los modernos Estados de Derecho, en los que muchas veces las leyes parecen estar aprobadas para no aplicarse, el Gobierno del Principado fue haciéndose el remolón, retrasando las convocatorias de los concursos con diferentes escusas a cuál más ridícula. El director general de la Función Pública compareció en la Junta General en abril de 2016, prometiendo solemnemente que el concurso de méritos de los puestos que hasta entonces se nombraban por libre designación sería convocado en la segunda mitad de ese año 2016. Pero la convocatoria no apareció ni en el 2016, ni en el 2017, ni tampoco en el 2018.

En su lugar el Gobierno del Sr. Fernández puso en marcha una churrera averiada de actuaciones dilatorias. Entre ellas, unas directrices que ahora acaba de tumbar la Justicia por invadir materia de regulación reglamentaria. Y finalmente, llegó la convocatoria “in extremis” del concurso para 1.340 puestos de jefatura como acto de cierre de la legislatura, forzado por la amenaza judicial y tarado por esos nefastos antecedentes.

Desde 1991 han pasado casi treinta años y hoy la Función Pública asturiana, al menos en la vertiente de la carrera profesional, es un montón de escombros. El Gobierno del Sr. Barbón anuncia ahora una reforma de la Administración Pública que afectaría, al parecer, al régimen legal del empleo público, pero sigue sin atisbarse una mínima reflexión crítica sobre la herencia recibida. Mal empezamos

sábado, 1 de agosto de 2020

Colaboración público privada: 7 riesgos y una reflexión general


En la resolución de las situaciones de crisis, el recurso de los gobernantes a fórmulas de Colaboración Público Privada (PPP, acrónimo de Public Private Partnership) se suele poner de moda. En principio, la idea puede no ser vista con malos ojos. Un particular asume el coste de construir la infraestructura y el riesgo de su explotación económica, se paga en función del uso y volverá a manos publicas al final de plazo estipulado en el contrato. Esta es la teoría.


Los modelos de colaboración público privada no suelen ser operaciones simples. A partir de aquí comienzan los problemas, y, por ello, resulta imprescindible analizar muy cuidadosamente tanto el realizar una operación con esta fórmula jurídica como el articulado del contrato. La experiencia nos ha proporcionado demasiados ejemplos negativos, tanto por el coste, como por la mala calidad del servicio, por el deficiente control democrático y de ejecución e incluso por los efectos en clave de contabilidad nacional.


De hecho, el paso inicial, determinar que una prestación se realiza a través de una fórmula de PPP no suele venir precedida de un instrumento al que se recurre en otros países y que sirve para concretar sus ventajas para cada proyecto. Este estudio, que se denomina Public Sector Comparator, exige que se examine si la utilización de estos mecanismos aporta alguna ventaja añadida sobre lo que se podría obtener a través de su ejecución por parte del poder público a través de otros procedimientos. Con este instrumento lo que se debe extraer es el value for money que debe ser característico de los CPP. Si no se obtiene hay medios más económicos y sencillos, entre ellos el puro contrato de obras. Un dato esencial que lo que indica es que hay cierta ansiedad y poca reflexión a la hora de abordar los CPP.


Pero partir de este momento, los riesgos que pueden provocar los PPP se podrían estructurar del siguiente modo:


1. El riesgo del apoyo público y la dificultad del reintegro. Usualmente las operaciones de PPP tienen fórmulas de apoyo público tanto en los procesos de construcción de la infraestructura como en los de su explotación. En otro lugar, he relatado cómo este apoyo puede ser superior al dinero aportado por el concesionario con lo que el principio de que la mayor parte del riesgo de construcción y de explotación debe tenerlo el contratista no se da. Da igual la fórmula: si el Estado garantiza, como suele hacer, paga. Da igual si otorgó seguros de cambio y avales, rescató concesionarias en quiebra, confirió privilegios fiscales, entre otras cosas. Siempre paga… más.


2. El riesgo del rescate público. Una obra pública mal planificado, con un coste excesivo o con una inidónea asunción de riesgos por el contratista provoca que la entidad concesionaria entre en quiebra. El rescate de las autopistas de peaje españolas es un buen ejemplo que, además, se ha repetido en el tiempo. Aquí lo paradójico es que el Estado saldrá en su rescate con lo que no sólo perderá el reembolso del apoyo prestado sino que deberá hacerlo con las entidades financiadoras.


3. El riesgo del espejismo contable. En ocasiones, por impulso de Eurostat, las operaciones de PPP se han realizado con el objetivo de tener infraestructuras que no computen como deuda publica ni como deficit publico… aunque hay que pagarlas. Eurostat fue muy expresivo sobre cómo evitar el coste en déficit y deuda de una infraestructura a través de un manual que estaba hecho pensando en la contabilidad de diseño para las operaciones de PPP. En la actualidad las cuentas públicas están llenos de este tipo de activos tóxicos, además se han hecho a muchos años vista.


4. El riesgo del mayor coste. Una operación de PPP, sea de la naturaleza que sea, resulta mas cara que su realización a través de otros procedimientos. Hay dos razones que lo explican: el mayor tipo de interés que tienen que soportar las entidades privadas por comparación al Estado que nunca quiebra y, en segundo lugar, el beneficio industrial. Estamos hablando de un mayor coste que puede rondar el 25%.


Es un elemento denunciado por el Tribunal de Cuentas europeo en su informe de 2018 “Asociaciones Público privadas en la Unión Europea: deficiencias generalizadas y beneficios limitados”. Un sobrecoste, manifestado esencialmente en “los modificados”, esa gran lacra que hay en los proyectos de obra pública y que, en muchos casos, es consecuencia de una mala adjudicación de la obra por una rebaja de propuesta que impide la ejecución de la obra de una forma adecuada (y, que, además, puede ser una vía para la corrupción). Lo que no impidió, además, los retrasos en las obras.


Además, estos incrementos de costes de los proyectos suelen ser asumidos por el sector público, dado que el socio privado no suele asumir los riesgos económicos de los fallos de ejecución del proyecto. En España somos especialistas en el rescate de las autopistas de peaje, en una manifestación de la mala planificación de las obras y de que el socio privado no acaba asumiendo los riesgos económicos del proyecto, que recaen en manos públicas.


5. El riesgo de la Administración pública inadecuada. En el caso de nuestro país, carecemos en muchas ocasiones de un entramado institucional adecuado para la ejecución de los CPP. Un contrato de estas características precisa un conjunto de personas especialmente preparada, con experiencia en la materia, que permita extraer las consecuencias positivas de estos contratos. No nos podíamos beneficiar de cláusulas modelo, ni de orientación general ni nada parecido. El riesgo de que la Administración esté mal defendida en la planificación y gestión de los CPP es una realidad.


Pero esto también ocurre en el momento de la ejecución. Un PPP sin una Administración que controle al concesionario es un PPP ineficaz que regala dinero público. Los PPP requieren exhaustivos controles de calidad para determinar cuánto hay que pagar al contratista y para determinar el grado de satisfacción de los ciudadanos con los servicios. El contrato tiene que estar estructurado de este modo para garantizar el value for money tan típico de los PPP. Pero el papel de la Administración que está vigilante del contratista no termina aquí: cumple una función esencial para la determinación de cuáles son las necesidades básicas de la ciudadanía, lo que servirá para estructurar ulteriores contratos de forma adecuada.


6. El riesgo de la atipicidad legal. Las PPP son la consecuencia de que, en palabras de la Unión Europea, “son necesarias nuevas ideas, cláusulas innovadoras, así como la superación del concepto tradicional de “público” con el fin de fomentar esta tendencia a nivel comunitario”. Parafraseando el título de una novela de Julio Cortázar, un modelo para armar, un mecanismo abierto para que, en función de las necesidades públicas y las posibilidades de satisfacerlas por parte de los particulares se organice una relación contractual compleja, de difícil control democrático. Y con ello aparece el riesgo para lo público.


7. El riesgo del contrato a largo plazo y las dificultades de reinternalización. No podemos olvidar un dato complementario: en los proyectos a largo plazo -que constituye una característica del modelo- hay un momento en el que el licitador deja de tener interés en el mantenimiento del mismo con el mismo nivel de calidad. La razón es bien sencilla: es posible no vaya a rentabilizar la inversión. La ausencia de unidades de seguimiento del proyecto contribuyen a que su ejecución resulte, en consecuencia, manifiestamente mejorable.


Las experiencias también nos muestran las dificultades que existen para la prestación del servicio de forma directa, como han mostrado los supuestos de remunicipalización de servicios.


Como se puede ver, más allá de los problemas ideológicos (que también los hay y que se articulan sobre la privatización de lo publico) las PPP no son inocuas. Lo anterior no significa, en modo alguno, que se deban eliminar como forma de prestar servicios y proveer infraestructuras. Pero significa ser muy cuidadoso sobre qué operación se desarrolla bajo estos presupuestos y qué régimen jurídico se le proporciona y qué mecanismos cuenta la Administración para su vigilancia. Algo que las Administraciones públicas no suelen tener muy presente.

Y ello pese a que la propia Unión Europea ha señalado que, más allá de que sean fórmulas atractivas “está claro que el recurso a las APP no se puede presentar como una solución milagro para el sector público, agobiado por las presiones presupuestarias. Nuestra experiencia demuestra que una APP mal preparada puede dar lugar a costes muy elevados para el sector público”. Todo lo anterior lleva a una conclusión que se expone en las propias palabras del Tribunal europeo de Cuentas: “No promover un uso intensivo y más generalizado de las APP hasta que no se aborden los problemas detectados”.
Julio González García
Julio González García

Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad Complutense de Madrid