El fraude fiscal en España

José María Peláez Martos, Economía Exterior nº 49, Verano 2009
Ex presidente de la Asociación Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado (APIFE)

Fuente: http://www.attacmadrid.org/d/11/090901191623.php

En España no existe un estudio oficial sobre el fraude fiscal, pero existen informes y datos que ponen de manifiesto la magnitud del problema y que cuantifican el fraude en España entre el 20% y 25%, el doble que la media de la UE.

El dinero en metálico en España supone el 10% del PIB, frente al 5% en la zona euro y el 6% en Estados Unidos. Actualmente circulan en el país 111 millones de billetes de 500 euros, siete veces más que en 2002: es el 64% del valor total del efectivo en manos de los españoles.

No hacen falta sofisticados estudios o encuestas para conocer la magnitud del fraude fiscal existente en España porque a diario se puede comprobar la alegría con la que se ofrecen en el mercado servicios u operaciones sin factura, facturas sin IVA, u operaciones con una parte en negro. Esta situación pone de manifiesto el poco miedo que tiene el defraudador a ser pillado, la falta de repudio social ante el fraude fiscal y el fracaso de la administración en sus planes de lucha contra el fraude.

Amparándose en la dificultad de su realización, ningún gobierno ha querido elaborar hasta ahora un estudio en profundidad sobre la economía sumergida y el fraude fiscal en España.
Hay que esperar que esta situación cambie, ya que la propia Unión Europea está tomando conciencia de la gravedad del fraude. Así, el Parlamento Europeo, en un informe de 17 de julio de 2008, se lamenta de que no se disponga de cifras precisas. Debido a que las normas nacionales para la presentación de información varían considerablemente, reclama una recopilación unitaria de datos en todos los Estados miembros que ofrezca transparencia y sirva de base a las medidas nacionales contra el fraude fiscal, y pide a la Comisión que se plantee la creación de un sistema europeo uniforme de recogida de datos y de producción estadística sobre el fraude fiscal, con objeto de evaluar de la manera más precisa posible la magnitud real de este fenómeno. El informe reconoce que las estimaciones sobre las pérdidas globales (directas e indirectas) de ingresos fiscales originadas por el fraude fiscal se sitúan en Europa entre los 200.000 y los 250.000 millones de euros anuales.

A pesar de que en España no existe un estudio oficial sobre el fraude fiscal, existen otros informes, estudios o datos que ponen de manifiesto la magnitud del problema y que, en términos porcentuales, cuantifican el fraude en España entre el 20% y 25%, el doble que la media de la UE.

Esta situación se corrobora por otros datos adicionales. El primero se refiere al dinero en metálico en España, que supone el 10% del PIB, frente al 5% de la zona euro y el 6% de EE UU, y ello a pesar de que España dispone de una de las redes de cajeros automáticos y sucursales bancarias más utilizadas de Europa. El segundo es el enorme volumen de billetes de 500 euros que circula por España: actualmente circulan en el país 111 millones de euros en billetes de 500 euros, un 30% del total emitido en la UE y el 64% del valor total del efectivo en manos de los españoles. La cifra de este tipo de billetes se ha multiplicado por siete respecto a 2002, año de puesta en circulación del euro. Esta situación se corrobora por otros datos adicionales.

Podemos señalar que el fraude fiscal no es un fenómeno nuevo, sino que ha supuesto un problema importante en la sociedad española en las últimas décadas. Respecto de su cuantificación en euros, si entre un 20% y un 25% del PIB español no paga los impuestos que les corresponde, el PIB de España alcanzó en 2007 el billón de euros, y la presión fiscal media se sitúa en el 36%; la cifra de cuotas no ingresadas supera los 70.000 millones de euros cada año como mínimo. De acuerdo con los datos anteriores, y teniendo en cuenta que el periodo de prescripción establecido en la Ley General Tributaria es de cuatro años, se puede cuantificar en una cifra aproximada de 280.000 millones de euros las cuotas tributarias no ingresadas, y que con una actuación decidida del gobierno, aprobando las medidas adecuadas, podrían ingresar en las arcas públicas.

Estos datos ponen de manifiesto la magnitud del problema, y no se entiende la autocomplacencia de las autoridades tributarias con los resultados obtenidos, basada en la obtención de una determinada deuda tributaria de las liquidaciones efectuadas por la administración o de las declaraciones complementarias como efecto inducido. Como resultado de las actuaciones realizadas entre 2005 y 2008, se ha cuantificado la deuda recuperada en unos 28.000 millones de euros. Comparada dicha cifra con la de fraude existente, el importe recuperado no llega al 10%, por lo que no se puede hablar de resultados satisfactorios. Por otro lado, en la calle no se percibe una especial persecución a los defraudadores, salvo en algunos supuestos de fraude de carácter organizado, y si preguntamos a los ciudadanos, sus respuestas confirman la situación de fracaso, como se expone a continuación.

Según los datos de la encuesta del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) de julio de 2008, la mayoría de los españoles, un 82%, considera que en España hay mucho o bastante fraude fiscal, el mismo porcentaje que piensa que si la gente no engaña más es por miedo a una inspección. Además, un 52,1% considera que “casi todo el mundo” engaña algo al pagar sus impuestos y la administración ya cuenta con ello.

Si examinamos la misma encuesta realizada en julio de 2002, podemos verificar que la situación no ha variado significativamente, ya que entonces el 79,6% creía que existía mucho o bastante fraude. En el informe 21/07, “Opiniones y actitudes fiscales de los españoles en 2006” del Instituto de Estudios Fiscales, organismo dependiente del ministerio de Economía y Hacienda, se refleja que el 58% de los ciudadanos opina que el fraude fiscal ha aumentado en la última década, frente a un 42% que opina lo contrario.

Planes de actuación de la administración tributaria.

En los últimos años hemos asistido a la aprobación de diferentes medidas de lucha contra el fraude fiscal, que a pesar del bombo mediático del que iban acompañadas, lograban poca efectividad en sus objetivos, quizá porque no existía una auténtica voluntad política de atacar el fondo del problema. Desde su creación, la Agencia Tributaria ha elaborado diversos documentos de planificación estratégica en 1994, 1996, 1998 y 2000, que pueden citarse como antecedentes del Plan de Prevención del Fraude aprobado en febrero de 2005 y que todavía está ejecutándose. En el análisis del plan lo primero que resaltaba era su nombre. El anuncio que hizo el gobierno se refería a la aprobación de un Plan de Lucha Contra el Fraude, y finalmente se aprobó un Plan de Prevención.

Evidentemente, no es lo mismo, ya que prevenir supone adoptar medidas para evitar que no se produzca fraude en el futuro, mientras que luchar supone actuar contra el que se ha producido y se está produciendo en el momento actual. Ese cambio de nombre no fue casualidad, ya que en el transcurso de elaboración del plan se tuvo conocimiento de que algunas medidas que los responsables habían reflejado en sus informes, acertadas en orden a luchar contra el fraude, finalmente no constaban en el plan aprobado por decisión del responsable político. Así ocurrió con la creación de la policía fiscal, asunto que quedó en la firma de un convenio de colaboración con la policía; medidas encaminadas al reforzamiento del servicio jurídico del Estado, o el refuerzo del reconocimiento legal de la competencia de la Agencia Tributaria para investigar el fraude fiscal de carácter criminal, los delitos de contrabando, el blanqueo de capitales y los delitos conexos, en funciones de auxilio a la justicia.

Entre las carencias y deficiencias detectadas en el plan adoptado destacaban dos: la necesidad de mayores medios materiales y humanos para llevarlo a cabo, y la ausencia de medidas normativas.
En cuanto a la Ley de Medidas aprobada, siendo una norma que pretende luchar contra el fraude, uno de los aspectos que se echan en falta es la ausencia de una definición del concepto de fraude fiscal, sus características, su cuantificación y el objetivo que persiguen las medidas desarrolladas en dicha norma. La ley refleja una serie de medidas dispersas que no conforman un cuerpo conjunto y armonizado para la lucha contra el fraude, incluyéndose, además, medidas que poco o nada tienen que ver con ese objetivo, como la posibilidad de aplazar o fraccionar el pago de sanciones sin que ello suponga perder automáticamente la reducción del 25%, la reducción que experimenta el recargo por declaración extemporánea cuando se ingrese en periodo voluntario, o los anticipos de tesorería a favor de las entidades locales.

Decálogo de medidas para combatir el fraude

A mi juicio, el decálogo de las más medidas más importantes para luchar contra el fraude fiscal sería el siguiente:

Reforma del delito fiscal. Diversos colectivos e instituciones reiteran desde hace años la necesidad de reformar la figura del delito fiscal como una pieza básica en la estrategia de prevención y lucha contra el fraude fiscal. En varias ocasiones se ha llamado la atención sobre la probada ineficacia que por diferentes razones presenta en la actualidad el delito fiscal. En este sentido, puede afirmarse que el delito fiscal o de defraudación tributaria se ha convertido hoy en un adorno casi inoperante en nuestro sistema jurídico-tributario.

En ello inciden fundamentalmente factores como la aparición de nuevas modalidades de fraude, la lentitud de los procesos judiciales, la ausencia de penas que supongan en la práctica la privación efectiva de libertad, la ausencia de una adecuada tipificación penal de las tramas de fraude, la dificultad de adoptar medidas de prisión preventiva de los inculpados, la falta de una formación penal suficiente en el ámbito tributario o la falta de una adecuada formación y sensibilidad fiscal en los órganos judiciales.

A pesar de todos estos obstáculos, resulta de la máxima importancia la existencia de un delito fiscal creíble y eficaz que comporte, para los responsables, beneficiarios y colaboradores de las manifestaciones más graves del fraude fiscal, un castigo adecuado, al tiempo que se garantice la reparación del daño causado al conjunto de los ciudadanos. En la reforma se tendrían que contemplar medidas como aumentar la pena de prisión de cuatro a seis años para los casos más graves; incrementar el plazo de prescripción penal para perseguir los delitos fiscales de cinco a 10 años; eliminar la excusa absolutoria para el delito fiscal; considerar como circunstancia agravante la comisión del fraude mediante la utilización de países o territorios calificados como paraísos fiscales; establecer la pena de inhabilitación especial para actuar como administrador, apoderado, directivo o representante de cualesquiera entidades mercantiles durante el periodo de seis meses a seis años; tipificar un nuevo delito consistente en el ofrecimiento al mercado de servicios idóneos para la defraudación tributaria y considerar a los funcionarios de la Inspección de Hacienda (la policía fiscal) como policía judicial.

Creación de la policía fiscal. La lucha contra el fraude debe contemplar la creación de una policía fiscal dependiente de la Agencia Tributaria en la cual se integrarían unidades especializadas de la Policía Nacional y de la Guardia Civil, junto a las Unidades Operativas de Vigilancia Aduanera. Tales unidades mantendrían su dependencia orgánica respectiva, bajo la dependencia funcional de la Oficina de Lucha contra el Fraude. La creación de una policía fiscal es un elemento clave en la lucha contra el fraude, especialmente el fraude organizado. Existen modelos internacionales de eficacia contrastada como EE UU e Italia.

Creación de una oficina natural antifraude. La contemplación unitaria de la delincuencia fiscal hace imprescindible la creación de un organismo multidisciplinar que, bajo la dependencia funcional de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, integre, entre otros, a funcionarios de la Inspección de Hacienda, del Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado y del ministerio Fiscal. Un organismo de tal naturaleza estaría en condiciones de abordar con garantías de éxito la lucha contra las grandes tramas de fraude que tan relevantes perjuicios causan al conjunto de los ciudadanos, al tiempo que constituiría un órgano especializado de apoyo y colaboración permanente con los órganos del poder judicial.

Especialización en materia fiscal de jueces y fiscales. La complejidad creciente que adopta el fraude fiscal en la actualidad, y la complejidad técnica propia de las normas fiscales, hacen imprescindible la adopción de medidas tendentes a garantizar que los jueces y fiscales dispongan de la formación específica necesaria para abordar con garantías de éxito la investigación, el descubrimiento y el castigo del fraude fiscal.

Reforma del régimen sancionador de la Ley General Tributaria. Resulta necesario reformar el régimen sancionador de la Ley General Tributaria con el objetivo de agravar las sanciones en algunos supuestos de resistencia a la inspección y de no aportación de información ante un requerimiento efectuado por la inspección, tipificar como infracción tributaria el ofrecimiento de productos y servicios sin factura, o sin incluir el IVA, o tipificar como infracción tributaria la conducta de las personas o instituciones que colaboren habitualmente en la comisión de fraudes.

Reforma de los procedimientos de la Ley General Tributaria. Esta ley y los procedimientos que se regulan en la misma están destinados a las comprobaciones tributarias tradicionales, resultando insuficientes para luchar contra los fraudes de carácter organizado, como las tramas del IVA o los relacionados con todo tipo de corrupción, incluida la urbanística. Para que los resultados contra este tipo de fraudes sean satisfactorios, se ha de reformar la Ley General Tributaria, creando un procedimiento especial para la lucha contra el fraude tributario delictivo y organizado, en el que se contemplen medidas referidas a la regulación de los plazos de duración de las actuaciones, otorgar a la inspección la facultad de investigar cuentas bancarias sin notificación previa al interesado o regular las actuaciones sin necesidad de identificación (actuaciones de incógnito).

Reforma del régimen de módulos. Creo que con la medida regulada en la Ley de Medidas contra el fraude, consistente en practicar una retención, no se corregirá el fraude relativo a la emisión de facturas falsas por contribuyentes que tributan en este régimen. Se propone modificar la normativa del IRPF para que la estimación objetiva se aplique a los contribuyentes que realicen actividades agrícolas o actividades económicas cuando, en el periodo en curso o en alguno de los tres anteriores, al menos el 80% del valor de sus bienes entregados o servicios prestados se destinen a contribuyentes sin derecho a ninguna deducción o beneficio tributario por tales adquisiciones.

Responsabilidad solidaria de despachos e instituciones en fraudes de ingeniería fiscal. Se propone como medida el establecimiento de una responsabilidad solidaria entre los despachos e instituciones que comercializan productos diseñados con técnicas de ingeniería fiscal.

Utilización de los paraísos fiscales. Se proponen las siguientes medidas para acabar con la utilización de los paraísos fiscales:– No reconocer personalidad jurídica a las sociedades constituidas en paraísos fiscales para intervenir en el tráfico mercantil español.– Establecer un gravamen especial sobre movimientos de fondos con paraísos fiscales.– Realizar un plan especial de comprobación de artistas y deportistas para verificar su residencia real en paraísos fiscales.– Prohibir que las entidades bancarias españolas tengan filiales o sucursales en dichos territorios.– Establecer penas agravadas en los delitos fiscales cuando el fraude fiscal se comete a través de la utilización de paraísos fiscales.

Aprobación del estatuto de la AEAT. Se considera imprescindible y prioritaria la aprobación del Estatuto Orgánico de la Agencia Tributaria, pendiente desde la creación de la AEAT, que regule un marco jurídico para garantizar la máxima independencia a la hora de aplicar el sistema tributario, independencia que solo se logrará si el director general es designado por el Parlamento y por un periodo determinado de tiempo. El estatuto tendría que regular otros aspectos, como la participación efectiva de las Comunidades Autónomas en sus objetivos; las fuentes de financiación que la doten de autonomía financiera; el régimen jurídico de los funcionarios, carrera profesional, régimen de incompatibilidades y retribuciones; los medios humanos necesarios para luchar contra el fraude fiscal, adoptando las medidas necesarias de planificación de recursos humanos para incrementar los dedicados a dicha función.

Conclusiones

A pesar de que el actual gobierno, como los anteriores, anunciara que una de sus líneas de actuación prioritaria iba a ser la lucha contra el fraude fiscal, la realidad ha sido otra diferente. Las medidas aprobadas, un Plan de Prevención sin la dotación de los medios necesarios, y una Ley de Medidas que no refleja las más necesarias y significativas, se han demostrado insuficientes para combatir el fraude fiscal con la intensidad necesaria. Ninguna de las medidas aprobadas hasta ahora ha producido un cambio sustancial en la situación global de fraude fiscal en España, independientemente de que el gobierno esté satisfecho con los resultados cuantitativos obtenidos, como lo estaban también anteriores gobiernos de distinto signo político. Medidas efectivas para cambiar la situación las hay. Sólo hace falta la voluntad política del gobierno para llevarlas a cabo.