“Todos los ciudadanos (…) son
igualmente admisibles a todos los empleos públicos, según su capacidad y
sin otra distinción que la de sus virtudes y la de sus talentos”
(Artículo 6 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789)
Hace unos días desde un medio digital
se me plantearon una serie de cuestiones en relación con los procesos
selectivos que se estaban realizando por las Administraciones Públicas
y, más concretamente, se solicitaba mi opinión sobre una proposición de
ley que había presentado un Grupo Parlamentario (Podemos) en una
Asamblea Legislativa autonómica (Comunidad de Madrid) que tenía por
objeto “hacer funcionarios (en verdad, personal estatutario)” a todos
los interinos por medio de un concurso de méritos, sin realizar por
tanto pruebas selectivas (oposiciones) que midieran conocimientos,
destrezas, aptitudes o aptitudes (esto es, las competencias que cada
candidato debe acreditar para el desarrollo de las funciones y tareas
del puesto de trabajo). En esta entrada recojo ampliadamente algunas
ideas-fuerza sobre esa compleja cuestión, pues sin duda estará viva en
el debate político, sindical y funcionarial de los próximos años. Y
conviene tener, al respecto, las ideas claras; pues, como expuso el
filósofo François Jullien, “equivocarse de conceptos lleva a atascarse
en un falso debate, que por tanto carece de salida” (La identidad cultural no existe, Taurus, 2017, p. 16).
1.- La tradicional falta de previsión de
efectivos (planificación) en la cobertura de vacantes en las
administraciones públicas españolas, unido al cierre a cal y canto de
las ofertas de empleo público (la manida tasa de reposición de
efectivos) durante la larga noche de la crisis fiscal (aún no superada
definitivamente), han generado una enorme bolsa de personal interino o
temporal (de varios centenares de miles de personas) en el sector
público (particularmente en las administraciones autonómicas y locales).
Esta es la razón de que, a partir de las leyes de presupuestos
generales del Estado de 2017 y 2018 se haya incluido, aparte de la tasa
general y las excepciones a aquella, una “tasa adicional de reposición de efectivo por sectores para la estabilización del empleo temporal” (que no es lo mismo que la estabilización de empleados públicos interinos,
aunque para los sindicatos del sector público ambas cuestiones sean
intercambiables). La tasa de reposición, por muy adicional que sea,
opera sobre plazas no sobre personas (cuestión
elemental, que siempre interesadamente se olvida). Cualquier
convocatoria de “procesos selectivos” de carácter masivo que pretenda
tales fines se “negocia” con los sindicatos (algo inicialmente prohibido
por el EBEP) y el resultado es que tiende a disminuir (o incluso
anular) el rigor en la comprobación del mérito y de la capacidad
(competencia), aparte de bastardear el principio de igualdad.
2.- Precedentes de “pruebas selectivas de aplantillamiento”
de personal interino y temporal a través de vías espurias ha habido de
todo tipo a los largo de la Historia (también hubo, en su día,
“oposiciones patrióticas”; ahora que está tan de moda rememorar viejos
fantasmas), especialmente en un país que ha ninguneado hasta su completa
deformación el principio de mérito. En la década de los ochenta y
noventa proliferaron este tipo de convocatorias, como recientemente ha
estudiado Xavier Boltaina (Véase su trabajo y otros muchos sobre temas
similares recogidos en el número 14-2 monográfico sobre “Repensar la
selección” de la RVOP, editada en abierto por el IVAP: http://www.ivap.euskadi.eus/r61-vedrvop/es/contenidos/informacion/rvgp_ultimo_numero/es_def/index.shtml). Y ese modus operandi se
ha trasladado casi treinta años después a los “procesos selectivos” que
las administraciones autonómicas y locales están convocando en estos
últimos años. Cabe afirmar así que donde no existe el principio de
mérito o este es débil, no hay ni puede haber función pública
profesional. Y donde esa profesionalidad no se acredita, el reino del
favor, cuando no la corrupción, irrumpen en la escena pública. Los
servicios públicos se ven afectados y esas disfunciones terminan cayendo
sobre la propia ciudadanía, que es quien mantiene con sus
contribuciones el denso sistema burocrático. En España la debilidad del
principio de mérito es una de las patologías más serias que castran la
calidad de nuestras instituciones públicas.
3.- Vaya por delante que la pretensión de que se aplantille
a funcionarios públicos interinos sin realizar ningún tipo de
oposiciones es una burla injustificable del principio de igualdad y de
libre concurrencia, por tanto una operación marcadamente
inconstitucional (aunque los estándares de control de la jurisdicción,
también de la constitucional, sobre malas prácticas en este campo son en
ocasiones poco exigentes). Esa propuesta no es de recibo, es demagógica
y nada ética, amén de irresponsable en términos político-sindicales.
Las pruebas de acceso al empleo público deben ser lo suficientemente
exigentes para que ingresen en el servicio público los mejores
profesionales y que, así, tales personas presten a lo largo de su vida
activa servicios públicos de calidad a la ciudadanía. No cabe confundir a
la Administración Pública o al sector público con una institución de
beneficencia, aunque algunos lo pretendan. En el empleo público deben
trabajar, como ya se decía en los orígenes de la Revolución francesa,
las personas que acrediten mayores capacidades, virtudes y talento. Da
la impresión en que en 240 años no hemos aprendido nada.
4.- Ese planteamiento que asume una
reivindicación de determinadas plataformas de interinos conlleva nada
más y nada menos que se elimine la fase de “oposición” de las actuales
pruebas selectivas de acceso a la Administración Pública y que solo se
lleve a cabo un “concurso de méritos”, algo que solo se puede prever
excepcionalmente por Ley. Pero este ablandamiento de las pruebas de acceso hasta eliminarlas de facto realmente,
olvida además que buena parte de los procesos de “concurso-oposición”
tal como se están ejecutando en muchos ámbitos en el sector público no
son realmente “pruebas selectivas”, sino que se han transformado en un
mero sistema dirigido a ordenar la entrada (por el transcurso del tiempo) como funcionarios de carrera del persona interino. En
efecto, difícilmente se puede calificar de oposición, en sentido
literal, unas pruebas que son superadas en esta fase en muchos casos por
el 80, 90 o 95 por ciento de los aspirante. Ese sistema solo tiene una
función: llevar a cabo pruebas de oposición blandas (o incluso
en algunos casos puramente retóricas) para que entre en juego como
factor dirimente la fase de concurso. Y en esta fase como es obvio
también hay truco, pues solo pesan los “méritos” mal entendidos, dado que lo importante es el tiempo en el que se ha estado como interino o la antigüedad pura y dura, así como los títulos, postgrados o programas de formación a los que se haya asistido). Así, lo determinante para acceder a un empleo público vitalicio (esto es, durante toda la vida hasta la jubilación) es el tiempo en el que se ha estado como interino o temporal y, asimismo, los méritos de carácter formal. Todos
esos empleados públicos así ingresados vivirán el resto de sus días del
erario público, sean buenos, regulares o malos profesionales, pues nada
de eso se acreditará en las pruebas “de entrada”. Los conocimientos
efectivos o las destrezas contrastadas no cuentan realmente, al menos
en la mayor parte de los casos. Tampoco las aptitudes o actitudes.
Dicho más llanamente: el sistema de entrada (que no selectivo) no es
competitivo ni de libre concurrencia, no acceden los mejores ni los que
acrediten más méritos efectivos. Los sindicatos del sector público (a no
confundir con el sindicalismo del sector privado) han blindado los
procesos de acceso con esas claves, entendiendo lo público como
algo colonizado a favor de sus clientelas sindicales de afiliados. Como
siempre se hace a lo largo de nuestra historia reciente se invoca la excepcionalidad (derivada de las altas tasas de interinidad, factor objetivo) para no aplicar la normalidad (selección bajo los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, factor constitucional).
5.- Se invoca como pretendido argumento
de autoridad que tal personal interino lleva muchos años en esa
condición en la Administración Pública. Y ello es cierto. Pero nadie
pondrá en duda que ingresaron con tal carácter, siendo plenamente
conscientes de ello. También se dice que es necesario regularizar una
situación excepcional que afecta –como decía- a centenares de miles de
personas, pues la Administración, unas veces (muchas o la mayor parte)
por desidia o falta de previsión (carencia de planificación) y otras por
cierre de las ofertas de empleo público como consecuencia de la
contención presupuestaria en los largos años de crisis, lleva tiempo sin
convocar pruebas selectivas. Nadie negará que esto es cierto, pero
tampoco podrá negarse que, salvo supuestos específicos que habría que
reconocer y tratar de forma discriminada o individualizada, el acceso a
la condición de personal interino se ha producido en algunas ocasiones
sin pruebas selectivas o, en su caso, mediante bolsas de trabajo o
criterios escasamente exigentes. Hay, incluso, interinos que accedieron a
tal condición directamente, mediante valoración del curriculum o con
una mera entrevista. Obviamente esas escasas exigencias de ingreso se
debía a que la función que debían desarrollar era interina y no de
carácter estructural. Pero ahora, hete aquí, que se pretende transforma
en definitiva.
6.- ¿Cómo resolver realmente este problema, que ciertamente es cuantitativamente grave y probablemente requerirá medidas ad hoc para
articular soluciones efectivas? Evidentemente todo dependerá de cómo se
articulen los procesos selectivos. Si seguimos así, como se viene
haciendo hasta ahora, el sistema se perpetuará y los que queden sin
plaza o simplemente aprueben alguna de sus fases o ejercicios, serán
llamados más temprano que tarde para ejercer de interinos y continuar
sedimentando definitivamente los procesos de acceso como sistemas de
ordenación de la entrada de interinos como funcionarios de carrera,
cerrando el paso al resto de los mortales y a la incorporación del
talento externo. Tema enquistado. Así no resolveremos el problema nunca,
pues la situación excepcional se reproducirá permanentemente sin
solución de continuidad. Hay, por tanto, que repensar el modelo. Lo de
menos es el nombre o denominación, lo sustantivo es el trazado. Los años
en el ejercicio de una función solo acreditan que se ha estado, no qué se ha hecho ni cómo se ha hecho.
Al no existir evaluación del desempeño, la antigüedad se transforma en
un factor dirimente esencial. Y ello en sí mismo no es justo. Se pueden
hacer procesos selectivos bajo el patrón de concurso-oposición que sean
razonablemente serios, que puntúen los méritos efectivos y que midan
correctamente los conocimientos y destrezas, así como las aptitudes y
actitudes. Algunas Administraciones españolas (pocas) lo hacen, pero
antes han de sortear las presiones sindicales, que sólo quieren
“aplantillar” a los que ya están.
7.- Dejemos ahora de lado la selección de
los cuerpos de élite de la AGE, que no es objeto de estas reflexiones.
Las democracias avanzadas seleccionan a los funcionarios públicos con
exigentes criterios y pruebas que miden más la inteligencia y las
destrezas (ejercicios prácticos), sin peso determinante de pruebas de
contenido exclusivamente memorístico, aunque en algunos casos las
pruebas de conocimiento (Francia) tienen peso determinante, pero con una
factura muy diferente a la nuestra (sobre el tema: Clara Mapelli, RVOP
14-2, 2018). La calidad de las instituciones, también de la función
pública, depende mucho de cuáles sean las exigencias para acceder a
ellas. El concurso de méritos puede ser un procedimiento adecuado para
puestos de alta cualificación por personas que ya han acreditado a lo
largo de la vida profesional disponer de los conocimientos y destrezas
necesarios para el desempeño de las funciones del puesto, sobre todo si
ese concurso se articula con la realización de entrevistas conductuales
estructuradas que delimiten la trayectoria profesional de tales
candidatos. El concurso de méritos no puede pretender ser aplicado como
método de “selección” para todos los empleos, pues de ser así se
sancionaría la entrada en Administración por la puerta falsa, con
desprecio absoluto del principio de igualdad, mérito y capacidad.
Ciertamente, no es fácil encontrar una solución razonable, pero como
siempre lo adecuado está en el punto medio. Al ser configuradas tales
procesos como pruebas selectivas “libres”, despiertan muchas
expectativas en la propia ciudadanía (efecto llamada). Y no se pueden
defraudar tales legítimas expectativas de acceder en condiciones de
igualdad a un empleo público de legiones de jóvenes o menos jóvenes,
menos aún estafar a los ciudadanos.
8.- Por tanto, alguna solución habrá que
arbitrar para que el equilibrio entre los principios constitucionales y
la terca realidad puedan cohonestarse cabalmente. No cabe olvidar que,
en efecto, dentro de esas amplias bolsas de interinidad se encuentran
personas con edades que superan los 40 y 50 años (los hay también
cercanos a la jubilación), con dificultades objetivas (dado que trabajan
en las Administraciones Públicas en régimen de jornada completa) de
encontrar tiempo para preparar procesos selectivos convencionales
(largos temarios que se deben memorizar) y, por tanto, difícilmente
pueden competir en ese terreno con personas recién graduadas de la
Universidad, con mucho más tiempo libre para preparar ese tipo de
pruebas y con más frescura, por razones obvias, a la hora de retener
memorísticamente tales temarios. Expuesto así el problema, conviene
buscarle una solución. Pero cualquier solución que se busque debe eludir
los atajos que persiguen preterir los derechos del resto de
ciudadanos que tienen salvaguardado constitucionalmente el derecho de
acceder a los empleos públicos de acuerdo con la igualdad, el mérito y
la capacidad que cada uno de ellos acredite en procesos competitivos y
abiertos. No es un tema menor.
9.- La solución, a nuestro juicio, se trata de identificar exactamente que este momento “selectivo” es realmente excepcional,
puesto que obedece a un contexto ya explicitado y al cual se ha de
buscar respuestas adecuadas y proporcionadas. Pero esa excepcionalidad
no implica que se deban rebajar los estándares de acceso hasta límites
esperpénticos (como ablandar la fase de oposición hasta
desfigurarla, algo que se hace con enorme frecuencia en este tipo de
procesos), sino que cabe perfectamente cambiar el formato de pruebas
selectivas donde en este momento excepcional se haga mayor hincapié en
pruebas de carácter práctico (donde se acrediten las destrezas
necesarias para el correcto desarrollo de las tareas; esto es, demostrar
que el candidato sabe hacer o desarrollar las tareas propias del puesto de trabajo)
y, en todo caso, se añada alguna prueba de conocimientos pero exenta de
mero contenido memorístico y articulada sobre las funciones de los
puestos a cubrir y con menor peso específico. Todo ello sumado a la
configuración de una entrevista conductual estructurada que, al menos
para las plazas de nivel técnico o facultativo superior, se añada como
medio de valorar la trayectoria profesional de los candidatos en la fase
de concurso, junto con los años de servicios prestados y la formación
acreditada, dando preferencia a la formación evaluada y a la gestión de
la diferencia que ello implica. Mientras no se evalúe el desempeño en el
período de interinidad no caben otras soluciones.
10.- Con esta propuesta no me cabe duda
alguna que buena parte del personal interino que presta actualmente
servicios en las Administraciones Públicas (aquel que desempeña sus
funciones con exquisita corrección, que es la mayor parte) terminaría
superando un proceso selectivo que se diseñe racionalmente y obteniendo
la plaza correspondiente. Pero asimismo se lograría que las “pruebas
selectivas” estén dotadas de un mínimo de seriedad, sin degradar la
imagen de la Administración Pública y su necesaria objetividad,
facilitando asimismo que entren también personas que acrediten talento y
un desarrollo profesional adecuado por mucho que no tengan la condición
previa de interinos, y se salvaguardaría en última instancia disponer,
en suma, de una Administración profesional al servicio de la ciudadanía.
Superado ese momento excepcional (planteado en una o, máximo, dos convocatorias), se debería dar paso al momento de captación externa del talento, en el que de una vez para siempre (a ver si es verdad), tras llevar a cabo una gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018) y cambiar el modelo de ingreso,
se debería erradicar definitivamente de nuestro sistema de acceso el
peso del tiempo de interinidad como factor o elemento a tener en cuenta,
suprimir incluso la fase de concurso y establecer otro diseño de
pruebas selectivas en el que el coeficiente de validez de las mismas sea
adecuado y se apueste de forma decidida por evaluar conocimientos
básicos necesarios para el correcto ejercicio de las tareas, dar mayor
peso a las destrezas y mucho mayor aún en su calidad de su valor de
predicción superior a la inteligencia (test psicotécnico), factor este
último que será determinante en una Administración Pública en la que más
temprano que tarde deberá hacer frente a la renovación
intergeneracional y a la revolución tecnológica, dos factores de
transformación radical del sector público en la próxima década.
ADENDA: No cabe afirmar que, como desde
algunas esferas políticas y sindicales se pretende defender, dada la
situación excepcional existente, es necesario promover una Ley de punto final que
aplantille sin apenas exigencias a tales centenares de miles de
personas que tienen hoy en día la condición de interinos o de personal
temporal. En sí mismo, esa opción es un planteamiento inconstitucional
del problema y repugna –como ha quedado acreditado- las exigencias más
elementales de un sistema profesional de empleo público, además por lo
que implica preterir del acceso a centenares de miles o incluso millones
de potenciales candidatos a acceder en condiciones de igualdad a las
funciones públicas, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.
Pero, además, no hay que “hacerse trampas en el solitario”, pues tales
soluciones excepcionales que se vinculan a un “punto y final”
(con el fin de cerrar el problema), en nuestras administraciones
públicas, plagadas de patologías sinfín, se transforman fácilmente en “leyes de puntos suspensivos”.
Y vuelta a empezar enredados siempre en el mismo bucle. Ello ya sucedió
antaño y se vuelve a rememorar ahora. Está claro que no aprendemos de
los errores pasados.
[1] Esta entrada se publicó el día 20 de noviembre de 2018 en el Blog de Hay Derecho.
Agradezco a la Secretaria General de la Fundación Hay Derecho, Elisa de
la Nuez, el interés mostrado para su difusión en ese medio. Dado que su
objeto coincide materialmente con las inquietudes y problemas que se
tratan en La Mirada Institucional, se procede a reproducir su
contenido y con la finalidad de que pueda llegar, asimismo, a las
personas e instituciones que siguen habitualmente este Blog. En todo
caso, se ha incorporado una breve adenda.
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