Quítate tú pa ponerme yo
(Canción de salsa, Fania All Stars)
En 1996, tras el cambio de gobierno que
se produjo en España, me llamó un periodista de un medio de comunicación
madrileño que quería hacer un reportaje sobre los efectos que ese
cambio de gobierno estaba teniendo en relación con la cadena de ceses y
nuevos nombramientos que se contaban entonces por centenares o incluso
miles. Un parlamentario desconocido, llamado Rodríguez Zapatero, había
presentado varias preguntas sobre este tema dirigidas al entonces
Ministro del ramo, señor Mariano Rajoy, y le había trasladado al
periodista en cuestión su perplejidad por esa caza de brujas que estaba
teniendo lugar.
Por aquellas fechas acababa de publicar un libro titulado Altos cargos y directivos públicos. Las relaciones entre política y administración en España (IVAP,
Oñati, 1996, reeditado y actualizado en 1998). Y, tal vez por eso, el
periodista se dirigió a mí para que le diera algún criterio que
explicara por qué el Gobierno de Aznar “no estaban dejando títere con
cabeza” y se habían producido ceses en cadena en puestos de altos
cargos, directivos del sector público y en la alta función pública. Al
parecer, tanto el periodista como el parlamentario en cuestión, estaban
sorprendidos de que eso se pudiera producir sin ningún tipo de límites:
su esquema argumental era que quienes ocupaban esos puestos directivos
tenían la condición, generalmente, de altos funcionarios cualificados y
que cesarlos era una medida que rayaba lo arbitrario. Es más, incluso
una directora de una entidad instrumental de carácter cultural, llamada
Elena Salgado, judicializó su cese, llegando incluso en amparo hasta el
Tribunal Constitucional, quien cerró de un portazo (Auto de inadmisión)
esa pretendida vulneración de su derecho fundamental: en esos puestos la
confianza política era el dato determinante, sancionó el Tribunal, y no
el mérito y la capacidad. Asunto zanjado.
Al periodista en cuestión le respondí
algo que con frecuencia repito desde aquellas fechas: “Dígale al Sr.
Rodríguez Zapatero que su partido ha estado catorce años en el poder y
no ha cambiado las reglas del juego: esos niveles directivos, para
desgracia de todos, son, según el marco normativo entonces y ahora
vigente, de provisión política, de libre nombramiento o de libre
designación; en consecuencia, de libre cese.
Tiempo tuvieron para
cambiar esas reglas y no lo hicieron. Así que no se sorprendan tanto”.
Ciertamente, en honor a la verdad, hubo dos tímidos intentos de
“profesionalizar” algunos niveles de altos cargos en el primer y en el
último mandato de Felipe González. Pero esa ·”profesionalización” se
entendió como mera reserva de algunos de esos niveles a su provisión
entre funcionarios. Nunca se puso en marcha.
Con base en esa última propuesta, poco
después (1997), el entonces Ministro de Administraciones Públicas, Sr.
Rajoy, sí que introdujo una reforma cosmética y la quiso vender (juego
de palabras o de malabares) como “profesionalización de la función
directiva”. Reservó algunos de los puestos de altos cargos para su
cobertura entre altos funcionarios, pero en el fondo no cambió nada:
impuso un sistema de spoils system de circuito cerrado (seguían siendo niveles orgánicos de libre nombramiento y cese) y reservó de facto la
cobertura de esos niveles a los cuerpos de élites de la Administración
General del Estado. Pero en lo demás las cosas siguieron igual. La
penetración de la política siguió su imparable curso y, a pesar de que
tanto ese parlamentario (José Luís Rodríguez Zapatero) como el entonces
ministro (Mariano Rajoy) terminaron siendo, casualidades de la vida,
presidentes del Gobierno desde 2004 hasta 2018, nada han cambiado las
cosas desde entonces en este tema. La politización de la alta
Administración campa a sus anchas, gobiernen unos u otros. Y si el
sistema no ha estallado por los aires ha sido por una cuestión muy
elemental: los ciclos políticos de mandatos tanto del PSOE como del PP
han sido, hasta este momento, más o menos largos (como mínimo dos
mandatos). Esa larga secuencia se trunca esta vez con 6 años y poco más
de mandato Rajoy. Sin embargo, esa (relativa) estabilidad, de la mano de
la quiebra total del bipartidismo dominante, ha llegado a su fin. Y las
consecuencias sobre lo que estoy tratando no serán menores, sino que se
multiplicarán en sus letales resultados. Y, si no, al tiempo.
En efecto, siempre que se produce un
cambio de Gobierno en España, ya sea en la Administración central,
autonómica o local, viene de inmediato una decapitación de la mayor
parte, si no la totalidad, de las personas que ocupan los niveles
directivos en esas organizaciones y en las entidades de su sector
público. El modelo de alta Administración en España tiene una
penetración de la política muy superior a la existente en el resto de
las democracias avanzadas, en las que, por lo común, la
profesionalización y la continuidad (con mayor o menor intensidad) de la
dirección pública superior y media de la alta Administración está
plenamente garantizada.
Ni que decir tiene que un modelo tan
altamente politizado tiene graves consecuencias sobre las políticas
públicas y el funcionamiento ordinario de la maquinaria
político-administrativa. Renovar radicalmente centenares o miles de
puestos de responsabilidad directiva cuando un nuevo Gobierno arranca,
sea al final del mandato o a lo largo de la legislatura, supone echar a
la basura el conocimiento adquirido, paralizar los proyectos en marcha,
rellenar los huecos que se van sustituyéndolos bajo criterios exclusivos
de confianza política o personal, reescribir de nuevo una hoja en
blanco, en la que la memoria organizativa se ha perdido absolutamente y,
en fin, comenzar una vez más la operación de tejer y destejer en la que
están inmersas nuestras organizaciones públicas desde hace décadas, si
no siglos. El tejido de Penélope es la metáfora más válida. Aprendizaje
permanente propio de organizaciones estúpidas en la era de la
Administración inteligente.
La situación es altamente preocupante. En
las próximas semanas y meses vamos a ver y percibir, una vez más, sus
letales efectos. Tras el triunfo de esa nueva modalidad de moción de
censura que podríamos calificar como “deconstructiva” (el ingenio de la
política española no tiene límites), la noria de ceses y nombramientos
se pondrá de nuevo en marcha. Los que se irán, que serán legión, lo
serán marcados con su particular cruz en la frente. A los que llegan
también los marcarán. Y esa mácula les perseguirá de por vida.
En esta
política cainita y sectaria que se ha impuesto, colaborar con el enemigo
tiene su precio. Los centuriones de quien fuera Vicepresidenta del
Gobierno, extraídos de “su” cuerpo de Abogados del Estado, pasarán a
estar amortizados y serán sustituidos por fieles a la causa
habitualmente procedentes de otro u otros cuerpos de élite de la
Administración Pública. La guadaña, sin embargo, no solo se cebará en
estos niveles orgánicos de la alta Administración, sino que trabajará
intensivamente en todas las entidades del sector público estatal y en la
alta función pública del Estado y, cuando toque, afectará asimismo al
resto de niveles de gobiernos inmersos en cualquier tipo de cambio
político o en la formación de “agregaciones” (que no coaliciones) de lo
más diversas.
Así las cosas es obvio que no hemos
aprendido nada en estos últimos veinte años. Mientras otros países no
solo de la órbita anglosajona o nórdica, sino también de cultura
administrativa continental, como Bélgica, Chile o Portugal (algo que
pretende hacer también hasta Túnez), han institucionalizado una Alta
Dirección Pública Profesional, España (en todos los niveles de gobierno)
sigue con el reloj parado. Tal vez nadie se ha detenido a pensar las
estrechas relaciones que puede haber entre la politización de la Alta
Administración y la ineficiencia del sector público, cuando no a la
facilidad de implantación de malas prácticas o inclusive de pura
corrupción (ahora que esta última ha cogido tanto protagonismo).
Convendría que se le diera una vuelta a este argumento.
Mientras tanto en un país en el que la
fragmentación política ya es un hecho y que los gobiernos precarios
serán la pauta dominante a partir de ahora, los incentivos políticos
perversos para mantener ese statu quo son elevadísimos, pues
todos aquellos partidos políticos que están en la oposición (en la “sala
de espera”) sueñan con premiar a “los suyos” con la innumerable nómina
de cargos directivos en el sector público que existe hoy en día en
España y así garantizar que puedan pastar sus respectivas clientelas con
cargo al dinero público, aunque su amateurismo salga caro a la
ciudadanía española, por la que nadie al parecer se preocupa.
Ya se ha producido el cambio de Gobierno
en el ámbito estatal. Pronto vendrán elecciones autonómicas (las
andaluzas o antes las catalanas, sino son también adelantadas las
vascas, luego las del resto de comunidades autónomas y las municipales,
que tienen fecha fija), también las legislativas en España coincidiendo
con una de las anteriores. La noria política de la alta Administración
va a tomar en los próximos meses velocidades de vértigo. Esa noria se
parará infinitas veces para descargar y cargar de nuevo ese personal
cesado y el nombrado de nuevo. Y, una vez hecho esto, reanudar su viaje a
ninguna parte. Mientras tanto, en las huestes de los partidos,
innumerables y nerviosos ojos miran expectantes preguntándose cuándo les
tocará a ellos subir en tan preciada y codiciada silla. Y así seguimos
cuarenta años después. Si nadie lo arregla continuaremos de ese modo
devastando eternamente la alta Administración, que es el lugar
estratégico por excelencia para gobernar con resultados eficientes. Pero
no sean ingenuos, aquí nadie apenas conjuga el verbo gobernar. Lo
importante es ganar elecciones, pero lo realmente sustantivo en un
sistema parlamentario de gobierno es hacerse con el poder. Simple y
llanamente para subirse y subir a los suyos a la noria que tanto les
gusta. La política entre nosotros es todavía hoy un parque temático. Un
síntoma evidente de un subdesarrollo institucional del que no se libra
ningún nivel de Gobierno en España.
¿Cambiará algún Gobierno este caciquil y
clientelar sistema de provisión de puestos en la dirección pública de
nuestras Administraciones Públicas? Intuyo que esta pregunta seguirá sin
respuesta.
PARA SABER MÁS:
Si alguna persona tiene interés por esta temática, le reenvío al Estudio titulado Alta Dirección Pública en España y en otros sistemas comparados. Politización versus Profesionalización, que fue elaborado para una Jornada celebrada en la Escuela de Administración Pública de Castilla y León (ECLAP) el 20 de abril de 2018.
ENLACE PDF: alta-direccion-publica
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