¿Qué culpa tienen
nuestras instituciones en la crisis que vivimos? Para algunos analistas,
mucha. Nuestras élites (y las instituciones que las posibilitan) son
los responsables últimos de nuestro estancamiento económico. Al frente
de este grupo tendríamos a César Molinas y su tesis de las élites
extractivas (ver aquí
sus artículos en El País desarrollando esa tesis). Molinas da un barniz
académico (poco refinado, pero, sin lugar a dudas, exitoso) a la vieja
idea de que España está sometida por una casta dirigente de vocación
rentista, adaptando para ello la teoría económica de moda (de Acemoglu y
Robinson) al caso ibérico. Como Ferrán Martínez, Ignacio Sánchez-Cuenca, o José María Maravall
han mostrado con poderosos argumentos (y ¡con datos!), la tesis de
Molinas presenta problemas serios, tanto en la fiabilidad del
diagnóstico como en las reformas que propone – que, además, muestran
incoherencias extrañas y un desconocimiento general de la literatura de
ciencia política.
Otros muchos analistas
-disgustados con la banalidad con la que autores como Molinas despachan
las instituciones políticas españolas (desde el sistema electoral al
estado de las autonomías)- sitúan el origen de nuestros males más allá
de nuestras fronteras: en las políticas de austeridad promovidas por
Merkel, en la desregulación neoliberal o en la “pesadilla del euro”.
Por un parte, creo que ambas visiones tienen parte de
razón. Es posible que “los incentivos malos de fuera” (la avalancha de
crédito barato que llegó con el euro) hayan reforzado “los incentivos
malos de dentro” (unas instituciones relativamente capturables). Vamos,
que la droga (euro) fue a caer precisamente a la puerta del adicto (unas
élites políticas y económicas españolas habituadas a extraer recursos
sin sufrir demasiadas consecuencias penales o electorales). En esa línea
de los efectos interactivos entre lo de fuera y lo de dentro destacaría
el artículo de Fernández-Villaverde, Garicano y Santos.
Por otra parte, ambas visiones caen en cierto sesgo
institucional, algo normal porque todo investigador tiene que limitarse a
unos determinados objetos de estudio y, obviamente, las instituciones
de las que todo el mundo habla más (como el sistema electoral) suelen
generar también más atención académica que la (siempre gris y casi
aburrida por naturaleza) burocracia.
La atención
pública se centra sobre todo en las instituciones políticas más
visibles: parlamento y ejecutivo – ya sea a nivel central, autonómico o
local. O sea, donde se toman (formalmente) las decisiones políticas.
Pero el estado es como un iceberg: la parte visible suele ser más bien
pequeña y es la parte que está debajo de la superficie (la
administración pública y los entes y organismos públicos y
para-públicos) la que tiene un tamaño mayor y puede resultar más
determinante. Las instituciones que en teoría se limitan a implementar
lo que se les pide en las instancias políticas – pero que, en la
práctica, tienen una gran influencia en la adopción de todo tipo de
decisión – suelen pasar desapercibidas en los análisis más influyentes
sobre la crisis española. La burocracia está claramente por debajo de la
superficie de la atención tanto mediática como académica.
Sin embargo, el tipo de administración pública puede que importe más
que otras instituciones más “celebrities”, como el sistema electoral.
Siguiendo a uno de nuestros mayores expertos, Alberto Penadés, no estoy muy convencido de que nuestro sistema electoral sea tan malo (aunque creo que algún elemento perverso
). Os paso un par de gráficos, donde podéis ver, primero, cómo la forma
de seleccionar empleados públicos (por criterios de meritocracia; o,
por el contrario, por criterios de lealtad política) parece influir
mucho a la hora de entender el “control de la corrupción” en un país
(una variable correlacionada con todo lo bueno que nos podamos imaginar:
crecimiento económico, confianza social….hasta felicidad subjetiva):
Gráfico 1: Meritocracia en la Administración y Control de la Corrupción
Fuente: Dahlström y Lapuente (2013), “Organizing Leviathan.
Politicians, Bureaucrats and Government”, Paper presented at the 20th
International Conference of Europeanists, Amsterdam.
Nota:“Control of Corruption” es el Control of Corruption Index del Banco
Mundial (World Bank Governance Indicators 2011). La variable
meritocracia viene de Teorell, Dahlström & Dahlberg (2011), donde se
recogen las opiniones de cerca de un millar de expertos sobre las
características de las administraciones públicas en un centenar de
países.
En
otras palabras, la forma de seleccionar a los empleados públicos puede
importar tanto o más que la forma de seleccionar a los políticos (es
decir, el sistema electoral) pare entender por qué unos países tienen
más corrupción que otros. En este artículo, mostramos datos en apoyo de
esta “ hipótesis burocrática”.
En el gráfico vemos cómo España ocupa una posición intermedia entre los
países avanzados (OCDE). Pero tenemos margen de maniobra: hay economías
todavía más “periféricas” o emergentes, como Estonia o Botswana, que
tienen burocracias más meritocráticas. Deberíamos, por tanto, tratar de
mejorar el reclutamiento de nuestros empleados públicos, evitando las
tan frecuentes politizaciones en tan diversas instituciones públicas.
Pero, antes de que se me exciten demasiado los amigos del “principio de
mérito” español, me gustaría que prestaran atención al segundo gráfico
donde examinamos otra característica de las administraciones públicas –
o, para ser más precisos, de un agregado de varias características que
van cogidas de la mano (es decir, altamente correlacionadas y que, por
tanto, emergen como un “cluster” en un “principal-component analysis”).
Las administraciones más “closed” – y, por cierto, España es la más
“cerrada” de todas – son aquellas donde existe un nivel de formalización
y de aislamiento de los funcionarios (de las condiciones laborales de
los trabajadores mortales del sector privado) más alto. De forma
sencilla, esto quiere decir que, en países como Francia, España, Bélgica
o Grecia, los funcionarios forman una “casta laboral” diferente al
resto de trabajadores: se rigen por una legislación laboral diferenciada
(unos “estatutos de la función pública” muy regulados) y son reclutados
y promocionados siguiendo exámenes muy procedimentalizados (las famosas
oposiciones). Sabíamos que las oposiciones en España no tienen por qué
ser especialmente meritocráticas y, como Manuel Bagüés ha señalado,
“la evidencia empírica muestra que el éxito de los candidatos depende
considerable y significativamente de una serie de factores
independientes de la calidad” .
Viendo el gráfico
podemos ver también cómo la “cerrazón” de una administración pública – o
sea, que los funcionarios tengan unas condiciones laborales distintas a
los trabajadores del sector privado (algo que nos han intentado vender
durante décadas como el elixir de la imparcialidad y la poción mágica
contra el clientelismo político) – no tiene un efecto positivo sobre la
calidad de gobierno. De hecho, si acaso, tiene un efecto negativo:
cuanto más cerrada una administración, peor es la calidad de gobierno.
Gráfico 2. Administración Pública Cerrada y Calidad de Gobierno.
Fuente: elaboración propia. Quality of Government es la media de los indicadores de International Country Risk Guide
“Corruption”, “Law and Order” y “Bureaucracy Quality”, escalados 0-1
(de Teorell et al. 2013). La variable meritocracia viene de Teorell,
Dahlström & Dahlberg (2011).
En resumen, tener una burocracia meritocrática importa mucho para
entender la calidad de gobierno en un país. Pero, al mismo tiempo, una
burocracia meritocrática no significa que los empleados públicos deban
ser reclutados a través de unos sistemas de oposiciones formalizados y
que, una vez, dentro, tengan unas condiciones laborales diferentes a los
trabajadores del sector privado.
Estas dos
características burocráticas (mérito real y “cerrazón” de la
administración) deberían estar también presentes en el debate
institucional en España.
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