Publicado el 16-03-2010 , por Marga Castillo Grijota
El urbanismo y la corrupción están indisolublemente unidos y en España es algo todavía generalizado. Sobre todo en el entorno del Gobierno local, la ordenación del territorio sigue siendo un foco de corrupción permanente, lo que hace perder la confianza de los ciudadanos en los poderes públicos. ¿Cuáles son las causas? ¿Se puede luchar contra este tipo de delicuencia? Hay instrumentos legales suficientes, pero seguirá habiendo delitos mientras no se persigan lo necesario y cometerlos siga siendo rentable para el infractor.
El TSJ de Cantabria anuló el 4 de abril de 2007 el plan parcial por el que el Ayuntamiento de Piélagos autorizó a la empresa Fadesa a construir 500 viviendas en el Alto del Cuco, en grandes desmontes que han transformado su ladera sur. En la imagen, vista general de la urbanización situada a unos 15 kilómetros de Santander. EFE/Esteban CoboLos Informes Globales de la Corrupción de la ONG Transparencia Internacional señalaban en 2005 que "ningún otro sector en España tiene la corrupción tan arraigada como el de la construcción". El Informe Global sobre la corrupción en España de 2007, emitido también por esta institución, concluía que "la multiplicación de escándalos vinculados a la corrupción urbanística están reforzando la imagen cínica de la ciudadanía sobre los gobernantes, contribuyendo a deslegitimar las instituciones democráticas".
En estos últimos años, no obstante, la situación de la corrupción urbanística ha mejorado, según los índices de la ONG, y en 2009 los ayuntamientos españoles mejoraron sus indicadores de transparencia -79 de los 110 consistorios analizados superaron el aprobado frente a sólo 55 en 2008. Los consistorios mejoraron su transparencia en todas las áreas, incluso en la de urbanismo y obras públicas, donde la nota media ha aumentado en 22 puntos, hasta los 72,2 puntos en 2009, y el año pasado España se situó en el puesto 28 del Informe Global sobre la Corrupción realizado por la ONG Transparencia Internacional (TI) tras caer seis puestos desde 2004 en el Índice Global de Percepción de la Corrupción.
La multiplicación de escándalos vinculados a la corrupción urbanística están reforzando la imagen cínica de la ciudadanía sobre los gobernantes
El motivo de esta variación se atribuye, sobre todo, a una menor percepción de la corrupción urbanística. Para el director de la ONG en España, Javier Lizcano, estos delitos “han aflorado” mucho más que años atrás gracias a ”la actuación de los jueces, las fuerzas de seguridad y los medios de comunicación”, señaló durante la última presentación del informe.
Laura Pozuelo, profesora titular de Derecho Penal de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM) y experta en esta área, señala que el 'boom' inmobiliario a raíz de la liberalización del suelo ha dado lugar a más supuestos de corrupción en el ámbito urbanístico. "El hecho de que haya existido un crecimiento desproporcionado de la construcción en nuestro país ha generado mucho dinero, una parte del cual ha acabado en los bolsillos de autoridades y funcionario públicos de la Administración local en forma de cohecho". Pero el estallido de la burbuja inmobiliaria, junto a la crisis económica, "ha contribuido a que el crecimiento urbanístico se haya detenido, lo que sin duda afecta a unos menores índices de corrupción. En casos como éstos, el movimiento de dinero ilegal y con ello, la corrupción, suele desplazarse a otros ámbitos, pero aún es pronto para poder hacer un diagnóstico". Por otro lado, ha aumentado el nivel de persecución de estos supuestos y su repercusión mediática, lo que influye en la percepción de que existe más corrupción.
La clave, perseguir los delitos para poder aplicar la ley
Desde el caso de Marbella, en el que se terminó implicando a casi todos los estamentos del Ayuntamiento y "en el que un juez decidió ir a por todas" y empezó a "tirar de la manta" se ha intensificado la persecución de los delitos contra la ordenación del territorio", afirma Pozuelo. "Desde Marbella ha habido un efecto dominó", señala la experta. "No es que haya ahora más corrupción, pero sí se persigue más, se da a conocer en los medios y por ello la opinión pública es cada vez más sensible al respecto".
Vista general del hotel El Algarrobico, en Carboneras, en el Cabo de Gata (Almería), tomada el pasado día 5 de abril de 2008. El Tribunal Supremo hizo prevalecer en una sentencia el interés general de la protección del dominio público marítimo-terrestre sobre la legitimidad de la construcción. La obra, hoy día, sigue en pie. EFE/Pedro Almestre
Esto se suma a un avance significativo en la legislación sobre delitos urbanísticos y el mayor empeño de las autoridades públicas para perseguir las mafias del ladrillo, pero sigue habiendo carencias importantes, señala Pozuelo en su informe Urbanismo y Corrupción, que acaba de hacer público la UAM. La corrupción urbanística sigue favoreciendo el enriquecimiento fácil a quienes participan en él, tanto desde la esfera pública como privada. En la administración local, que cuenta con una gran autonomía en urbanismo, "tanto funcionarios como alcaldes o concejales pueden acceder fácilmente a un lucro que la ley pone a su alcance, porque de ellos depende el planeamiento urbanístico, la recalificación de los usos del suelo y la concesión de licencias, todo con un enorme valor de mercado".
Para Pozuelo, el problema es que estos delitos siguen siendo rentables, sobre todo en el ámbito local, aunque hay tres instrumentos legislativos fundamentales que podrían reducir este tipo de delitos a su mínima expresión: perseguir los delitos de prevaricación y cohecho para sancionar tanto al funcionario como al promotor, elevar las multas y no dilatar en el tiempo las órdenes de demolición y comiso. "Es importante que el delito no salga a cuenta, que la apuesta por una construcción ilegal no sea para el infractor una baza casi segura".
El estudio de esta experta señala que "a menudo, quien otorga las licencias y quien debe controlar las infracciones contra la ordenación del territorio es la misma persona o son muy próximas, lo que abre la puerta a la corrupción". El resultado es la existencia de un enorme margen de impunidad. Y lo que es más grave, el lucrativo fenómeno de la corrupción está también vinculado a la financiación ilegal de partidos políticos, por lo que cada vez que se destapa un caso de corrupción urbanística la confianza de los ciudadanos de los partidos y en las instituciones democráticas se tambalea.
La implicación de funcionarios suscita un profundo rechazo social
Además, la implicación de los funcionarios y cargos como alcaldes y ediles provoca un profundo rechazo social ya que son representantes públicos que deberían velar por el buen común, por eso la sociedad les condena más y "se carga" contra los que toman las decisiones: "Hay un sentimiento de mayor reproche al hecho de que quien se enriquezca ilícitamente sea un representante público más que el promotor infractor, por otra parte, tan culpable como el primero.
El problema de fondo es que la corrupción local es algo muy antiguo, lleva implícita una especie de resignación que se manifiesta en la expresión de "dar a dedo"... aunque las cosas están cambiando, de momento, sigue haciendo un escenario favorable al delito. Se sabe que 'de facto', se llega a incluir en el presupuesto para una determinada planificación urbanística qué cantidad de dinero se dedica a los sobornos, y quien quiere concurrir honradamente tiene menos oportunidades.
Es importante que la apuesta por una construcción ilegal no sea para el infractor una baza casi segura
A ello se une que para los jueces, además de la ya de por sí complicada instrucción de los casos, es habitual que se den problemas probatorios tanto en los delitos de prevaricación como de cohecho, y también que la instrucción de los casos puede llegar a ser muy compleja. "En los casos en los que el dinero fluye por doquier y no hay transparencia, se crean empresas títere que hacen difícil probar que ha habido dádiva y las dificultades técnicas se suman a todo lo demás", señala Pozuelo.
¿Da respuesta la Justicia?
Es frecuente pensar que la respuesta del derecho administrativo es insuficiente para perseguir estos delitos porque la normativa es enrevesada, lo que dificulta saber cuándo se produce una actividad ilícita y se reducen las posibilidades de sanción, y además las administraciones públicas no cuentan con suficientes recursos preventivos y represivos. Algo, según Pozuelo, "no del todo cierto, puesto que la normativa sí es clara al describir qué comportamientos son punibles, aunque faltarían recursos materiales y humanos para gestionar los delitos, y además no parecen que se hayan puesto realmente al servicio de la persecución de las infracciones urbanísticas", explica.
"Para responder de forma efectiva a este tipo de delincuencia no existen, en puridad, problemas legales, en el sentido de que deban crearse nuevos delitos o cambiar la respuesta jurídica; ahí están las diferentes formas de prevaricación administrativa y el delito de cohecho. El problema está en la insuficiente persecución de esas infracciones, que se explica porque hay muchos intereses en conflicto, en ocasiones incluso de alto nivel, pues el dinero procedente de la corrupción urbanística ha llegado a financiar ilegalmente partidos políticos", argumenta la profesora de la UAM.
"La norma no es laxa, pero no se aplica"
"La impunidad se explica porque no se persigue suficientemente los supuestos de delincuencia urbanística pese a contar con recursos suficientes para ello. La respuesta al problema no está en modificar la ley y en endurecerla: la solución está en la mayor persecución de esas infracciones. La normativa, siempre mejorable, no es laxa, el problema es que no se aplica. Sólo la certeza de la aplicación de la ley puede dar resultados en materia de prevención de delitos", sentencia.
Fotografía de archivo del 26 de noviembre de 2007 del chalé del abogado Núñez Arias, implicado en el marco de una operación contra la corrupción urbanística en la localidad murciana de Totana. Se registraron también las oficinas de los abogados de Núñez Arias. EFE/ Salvador Sas
"De hecho, los delitos contra la ordenación del territorio no constituyen el principal problema de la delincuencia urbanística: el núcleo se encuentra en los supuestos de aprobación de planes urbanísticos en contra de los intereses generales, en la concesión de licencias urbanísticas en contra de la normativa vigente y, por último, en el hecho de que prácticamente nunca se proceda a la demolición de las construcciones ilegales, bien porque no se llega a ordenar, bien porque se incumplan las órdenes de demolición. Para todos estos supuestos, los delitos de prevaricación administrativa y de cohecho pueden dar una respuesta suficiente, sin olvidar la aplicación de la institución del comiso y el cumplimiento de las órdenes de demolición.
Junto a estos instrumentos estrictamente penales, aquellos con los que cuenta el Derecho administrativo también pueden resultar muy útiles: En primer lugar, el efectivo cumplimiento de lo establecido en el 75.7 de la Ley de Bases del Régimen Local, que obliga a los representantes locales a dar cuenta de su patrimonio antes de la toma de posesión del cargo y una vez finalizado su mandato. Si esto se controlara suficientemente, ayudaría mucho a evitar la corrupción urbanística".
El núcleo del problema: la aprobación de planes urbanísticos en contra de los intereses generales, en la concesión de licencias y la no demolición de las obras ilegales
La demolición y el comiso son útiles, pero lo más importante es tomarse en serio la aplicación de la ley. Además, "es muy importante sancionar al cargo público que ha cometido un delito de cohecho, porque como representante de la Administración tiene el deber de servir con objetividad e imparcialidad a los intereses generales. Pero esto no quita importancia a la necesidad de sancionar al constructor que corrompe a la autoridad o funcionario o se deja corromper con él, pues es una pieza absolutamente esencial en la dinámica de la corrupción urbanística. Creo que es muy útil y muy necesario dirigir una respuesta penal a ambos". "Que se investigue y se inspeccione más", pide la experta, ya que disuadirá a los posibles infractores de cometer el delito".
Multas proporcionales, no máximas
Eso sí, Pozuelo cree que la norma todavía no es lo suficientemente eficiente en algunos puntos para evitar que estos delitos sigan "mereciendo la pena" a los infractores. "Es el caso del delito contenido en el art. 319 del Código penal, en el que se sanciona al promotor, constructor o técnico-director que construye o edifica ilegalmente en suelos de especial protección, y en el que la multa se configura conforme al sistema días-multa, lo que beneficia económicamente al infractor. Conforme a este sistema, el máximo a imponer sería una multa de 288.000 euros, lo que resulta ridículo, teniendo en cuenta lo que puede llegar a ganar con este tipo de delito. Es mucho más efectivo el sistema de multa proporcional, que obliga al pago de un múltiplo de las ganancias obtenidas; de este modo ya no resulta tan rentable la infracción.
El hecho de que la demolición de la construcción ilegal no se llegue a ordenar o bien, en caso de que sí haya orden de demolición, ésta no se cumpla, supone una especie de “regalo” al infractor. No pierde nada: existe la alta probabilidad de que no se sancione penalmente su conducta por falta de persecución y, en caso de que sí se haga, no perderá la obra construida, porque la probabilidad de que se produzca la demolición es mínima. "Por esta razón, tanto en este trabajo como, en especial, en uno publicado conjuntamente con otro penalista específicamente sobre la materia, propongo que si ya no resulta posible la demolición, se ha de producir el comiso. Esto significa que al infractor se le decomisarán las ganancias obtenidas con la construcción ilegal. En definitiva, hay dos alternativas: o hay demolición de la obra ilegal o hay comiso de las ganancias ilícitamente obtenidas con ella", señala la experta en su compendio".
Tanto funcionarios como alcaldes o concejales pueden acceder fácilmente a un lucro que la ley pone a su alcance
Las empresas títere, estratagemas contra la inhabilitación
"Y en lo que se refiere al cumplimiento de la pena de inhabilitación, suele eludirse a través de la técnica de creación de empresas para cada construcción o edificación, que desaparecen una vez que éstas han terminado. Esos costes se eliminarían o al menos se atenuarían si el legislador optara el sistema de multa proporcional y la administración dedicara más medios materiales y humanos para hacer efectivo el cumplimiento de las sanciones penales".
Lo que resulta insostenible, en opinión de Pozuelo "es que el beneficio obtenido o que se vaya a obtener de la realización de un delito quede en manos de infractor, cuando esto no sucede en el resto de infracciones penales. Imaginemos a alguien que sustrae unos bienes ajenos y después los vende, ¿sería razonable que, al margen de la condena por un delito de hurto o de robo, se le permitiera al infractor quedarse con las ganancias obtenidas de la venta de los bienes sustraídos? Pues en el supuesto de los delitos contra la ordenación del territorio el esquema es el mismo: un sujeto sustrae de forma ilícita un aprovechamiento del suelo al construir en un lugar prohibido -suelo no urbanizable de especial protección".
"Si a continuación vende la construcción y obtiene con ello una ganancia", prosigue, "debemos dar exactamente la misma respuesta que al ladrón que vende el botín. Bajo ningún concepto puede admitirse que los beneficios que se deriven de una construcción ilegal, ya procedan de su venta, de su arrendamiento o de cualquier otra modalidad a través de la cual se genere dinero a favor del infractor, puedan enriquecer a quien atenta contra la ordenación del territorio". Por otra parte, es necesario "que no quede impune el incumplimiento de las órdenes de demolición y pueda ser sancionado por delito de desobediencia, pues la no demolición de las obras ilegales obstaculiza enormemente la lucha contra la delincuencia urbanística".
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