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La decimosexta entrega de “Coronavirus y Derecho", serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus que están realizando Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, lleva por título "la medida de necesidad relativa a la suspensión de los plazos administrativos".
Coronavirus y Derecho (XVI): la medida de necesidad relativa a la suspensión de los plazos administrativos
La legalidad de excepción que opera en el estado de alarma incide también de forma directa en el ámbito del Derecho administrativo alterando las reglas ordinarias. Las circunstancias extraordinarias que caracterizan este estado pueden repercutir sobre el desarrollo del conjunto de trámites que conforman el procedimiento administrativo en circunstancias ordinarias con dos propósitos, ya sea el facilitar la adopción de decisiones o de actuaciones por parte de los Poderes Públicos, ya sea garantizar la seguridad jurídica y no perjudicar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.
El grado de alteración de las reglas procedimentales que puede ser justificado por la necesidad está en función del fin concreto que deban realizar los Poderes Públicos y de la concreta necesidad fáctica que lo ponga en peligro. De este modo, la necesidad puede permitir, en primer lugar, la simplificación del procedimiento ordinario (mediante la supresión de ciertos trámites); en segundo lugar, la sustitución del procedimiento ordinario por otro de urgencia (reduciendo a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario); en tercer lugar, la supresión total de todo procedimiento (cuando se ejerce, por ejemplo, la coacción administrativa directa); y, en cuarto lugar, la suspensión de los plazos administrativos.
La medida adoptada por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma, en relación con las reglas procedimentales en esta situación de excepción, ha sido, precisamente, esta última; esto es, el acuerdo de suspensión automática de todos los plazos en los procedimientos administrativos (como se suspenden también los plazos procesales en el ámbito de la Administración de Justicia y los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones ejecutables ante las Administraciones públicas). En concreto, las previsiones sobre suspensión de plazos administrativos, que son en las que nos vamos a centrar en esta entrega, se recogen en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, rubricada “Suspensión de plazos administrativos”; disposición que ha sido modificada por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, que procede a dar una nueva redacción al apartado 4 y añade dos apartados nuevos -el 5 y el 6-.
La regla general: la suspensión automática de los plazos administrativos.
El primer apartado de la disposición adicional tercera del Real Decreto de declaración del estado de alarma establece, como regla general, la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos para la tramitación de todos los procedimientos de las entidades del sector público desde la entrada en vigor de la norma. Esta suspensión de los plazos administrativos, que supone detener el transcurso normal del tiempo, afecta a los procedimientos (y a sus correspondientes trámites) que se hubieran iniciado antes de la declaración del estado de alarma (el 14 de marzo de 2020), como a aquellos procedimientos (y sus trámites) que se inicien durante el tiempo de su vigencia (cuyo inicio ha de entenderse aplazado). El cómputo de todos los plazos, que queda diferido durante esta situación extraordinaria, se reanudará, dice el apartado 1 de la disposición adicional tercera, en el momento en que pierda vigencia el Real Decreto 463/2020 o, en su caso, las prórrogas del mismo; esto es, cuando desaparezca la vigencia del estado de alarma (que es la situación que origina y justifica la adopción de la medida).
Las tres categorías de excepciones a la regla general.
A) Las primeras excepciones a la regla general, que tienen por finalidad la de garantizar la protección de los derechos e intereses legítimos de los interesados en el procedimiento, se contienen en el apartado 3 de la referida disposición adicional tercera. Establece este apartado que el órgano competente puede acordar motivadamente la adopción de “medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento”, siendo necesario a tal efecto que el interesado manifieste su conformidad.
En esta misma línea garantista, se prevé que el propio interesado manifieste su conformidad con que no se aplique la regla general en cuyo caso las Administraciones públicas deberían seguir instruyendo e impulsando de oficio (siempre que no afecte a terceros interesados) los procedimientos en curso o que se inicien en este estado de alarma de acuerdo con los plazos ordinariamente previstos en las normas reguladoras del procedimiento de que se trate. En consecuencia, los interesados pueden realizar o seguir realizando las actuaciones a las que tengan derecho: presentar solicitudes, formular alegaciones, interponer recursos, etc.
B) Otras excepciones de esa previsión genérica de suspensión de los plazos administrativa vienen dada por el “poder” reconocido a las entidades del sector público de acordar la continuación de aquellos procedimientos administrativos en los que concurren circunstancias especiales, de necesidad o no. Tres distintos supuestos se contemplan como excepción a la regla de la suspensión de plazos en el apartado 4 de la disposición adicional tercera, excepciones que deben ser adoptadas mediante una resolución motivada por la que se acuerde la continuación de los procedimientos en los plazos legalmente establecidos:
1.ª) Que se trate de procedimientos “estrechamente vinculados” con el estado de alarma. Esto es, no se aplicará la suspensión de plazos a todos aquellos procedimientos dirigidos a adoptar medidas vinculadas con la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en congruencia con la finalidad del Real Decreto 463/2020. En este sentido, en materia de contratación pública el art. 16.2 del Real Decreto-Ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas para responder al impacto económico del COVID-19 (según la redacción dada por el Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo), prevé que “todos los contratos que hayan de celebrarse por la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de Derecho público para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19, les resultará de aplicación la tramitación de emergencia”, prevista en la Ley de Contratos del Sector Público (art. 121 de la Ley 19/2017, de 8 de noviembre).
2.ª) Cuando se trate de procedimientos indispensables para proteger el interés general. Un ejemplo de en qué procedimientos puede concurrir ese interés general cuya protección requiere que no se suspendan los plazos administrativos nos lo ofrece la Resolución de 20 de marzo, de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia, por la que se acuerda la reanudación del procedimiento para solicitar y conceder la Gracia del Indulto (BOE núm. 78, de 21 de marzo de 2020). Esta Resolución acuerda la reanudación de “todos los procedimientos para solicitar y conceder la gracia del indulto que estuvieran en tramitación con fecha 14 de marzo de 2020 o que se hayan iniciado o vayan a iniciarse con posterioridad a dicha fecha”.
3.ª) Cuando se trate de procedimientos indispensables para el funcionamiento básico de los servicios públicos. De tal manera que todas aquellas licitaciones de las entidades del sector público que tengan por fin asegurar la normal prestación de los servicios básicos que necesitan los ciudadanos se desarrollan en el tiempo y forma legalmente previsto.
C) Quedan exceptuadas, en todo caso, de las reglas de la suspensión de plazos administrativos dos ámbitos concretos: la Seguridad Social (no siendo de aplicación estas reglas a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización -apartado 5 de la disposición adicional tercera-); y la administración de Hacienda (“no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias” -apartado 6 de la disposición adicional tercera-).
Los sujetos destinatarios y las entidades obligadas a aplicar la suspensión de los plazos administrativos.
Según dispone el apartado 2 de la disposición adicional tercera, todas las entidades que integran el sector público están obligadas a suspender la tramitación de los procedimientos en curso. Este sector público comprende, tal y como queda definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a la Administración General del Estado, a las Administraciones de las Comunidades Autónomas, a las Entidades que integran la Administración Local y al sector público institucional. El sector público institucional está integrado, a su vez, por los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas, por las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas y las Universidades públicas.
A modo de breve conclusión.
Una medida de necesidad como la relativa a la suspensión de los plazos administrativos quizá pueda ser adecuada para hacer frente a las consecuencias derivadas de la crisis del coronavirus (COVID-19), si dicha medida sirve para contribuir a la seguridad jurídica. Pero no sólo es inútil, sino verdaderamente contraproducente, cuando sume en la más absoluta situación de inseguridad las relaciones de los ciudadanos con la Administración. Con medidas que no son claras se deja a los ciudadanos solos ante la incertidumbre y avecina innumerables conflictos jurídicos para el futuro próximo.
En Cáceres, a 8 de abril de 2020.
Vicente Álvarez García
Catedrático de Derecho Administrativo
Flor Arias Aparicio
Profesora Contratada Doctora
Enrique Hernández-Diez
Personal Científico e Investigador
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