El Conceyu por Otra Función
Pública n´Asturies considera que el
proyecto de Ley de Transparencia que
actualmente tramita la Junta General
del Principado es, fundamentalmente, una operación de maquillaje para blanquear
la imagen pública de una clase política – el Gobierno y la leal oposición – percibida por la sociedad asturiana como un "grupo de intereses" que monopoliza las instituciones públicas en su propio provecho. En este sentido, el
proyecto de Ley no contiene ninguna medida o iniciativa real y efectiva para
hacer posible una participación ciudadana real en los procedimientos para la
toma de las decisiones públicas que afectan a su vida cotidiana, y en materia de
transparencia sigue manteniendo información oculta,
como sucede con la identidad de los 98 asesores de confianza política nombrados a dedo en las Instituciones Públicas del Principado (ver aquí)
El lema comercial que parece haber inspirado al redactor de la Ley es "ver y no tocar". El Gobierno del Principado quiere mantener a los ciudadados y ciudadanas como cómodos espectadores de la gestión pública, enseñándoles solo aquello que le interesa , eso sí, sin derecho a participar en la toma de decisiones. Una ciudadanía pasiva y contemplativa, sin ninguna opción a intervenir en las decisiones relevantes, que se reservan en exclusiva para los profesionales de la política y sus asesores de confianza.
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Sin embargo, los ciudadanos y ciudadanas
perciben, cada vez con mayor frecuencia, que las decisiones políticas que
afectan a aspectos básicos para su calidad de vida, como la salud pública, las
grandes infraestructuras, la protección del medio ambiente o sus derechos como
consumidores, o el más amplio de la configuración de los presupuestos públicos,
se toman al margen de los intereses generales (intereses cuya definición bien
podría ser la primera misión de la participación ciudadana). Seguramente, uno
de los síntomas más preocupante de la “partitocracia” sea el monopolio de las
decisiones de trascendencia colectiva por parte de los políticos profesionales,
que han ido desterrando poco a poco cualquier atisbo de participación ciudadana
real y efectiva.
El artículo 9.2 de la
Constitución Española dispone que “corresponde
a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y
facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social” En consecuencia, el proceso contrario que se
ha ido recorriendo en los últimos años, de obstaculización y freno a la
participación ciudadana, es
especialmente grave porque socava uno de los pilares sobre los que debería
asentarse un Estado Social y Democrático de Derecho.
El Tribunal Constitucional, en su sentencia
119/1995, de 17 de julio, reconoce como modalidad específica del derecho de
participación política, el derecho de participación en la actuación
administrativa. La propia Constitución establece el contenido de este derecho
en su artículo 105, cuando encomienda a la Ley la regulación de la “audiencia de los ciudadanos, directamente o
a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les
afecten”
Este principio de participación
ciudadana está íntimamente conectado con el llamado “derecho a la buena
administración”, tal y como se encuentra reconocido en el artículo 41 de la
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que obliga a las
Administraciones Públicas a resolver los asuntos de los que conozcan de modo
imparcial y equitativo, para lo cual deberán oír previamente a los interesados. Complementariamente, el
denominado Libro Blanco sobre la
gobernanza europea incluye el principio de participación ciudadana como uno
de los principios esenciales del buen gobierno, cuya efectiva aplicación supone
otorgar a los ciudadanos el derecho de participación en los procesos de toma de
decisiones desde su gestación, hasta el momento de la aplicación de las
políticas concretas en las que se materialicen aquellas decisiones.
A este respecto, no se puede
olvidar que la Administración Pública debe servir con objetividad los intereses
generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la
Ley y al Derecho, según prescribe el artículo 103.1 de la Constitución. Para que ello resulte posible, la primera
condición es la de disponer de empleados públicos que accedan y promocionen
dentro de la función pública, de acuerdo con los principios de mérito y
capacidad y que se sometan a un sistema de incompatibilidades y garantías para la imparcialidad en el
ejercicio de sus funciones, como también establece el artículo 103.3 del texto
constitucional y como viene defendiendo, permanentemente, el Conceyu por Otra Función Pública n´Asturies desde
su creación.
Ahora bien, para que el
funcionamiento y las decisiones de la Administración Pública sean objetivos y se
ajusten a los intereses generales de los ciudadanos y ciudadanas, no basta con
disponer de una Función Pública imparcial. Una Administración Pública
verdaderamente democrática debe legitimar su actuación posibilitando la
intervención real y efectiva de los ciudadanos afectados en los procesos de
toma de decisiones, pues sólo si se conocen previamente las preferencias y
opciones de aquellos y se tienen en cuenta, podrá afirmarse que dichas
decisiones satisfacen realmente los intereses públicos.
Ello resulta especialmente
necesario en aquellos ámbitos en los que la Administración Pública ejerce
potestades discrecionales y que, por tanto, admiten en Derecho soluciones o
alternativas distintas. En estos casos, la racionalidad y la objetividad de la
decisión final no resulta posible sin conocer antes el parecer de los
colectivos sociales interesados.
Como ha señalado el TC en su
sentencia 102/1995, de 26 de junio, el principio constitucional de participación,
contenido en el artículo 105 de la Constitución, es “un principio inherente a
una Administración democrática y participativa, dialogante con los ciudadanos”
y constituye “una garantía para el mayor acierto de las decisiones conectada a
otros valores y principios constitucionales, entre los cuales destacan la
justicia y la eficacia real de la actividad administrativa (artes. 1, 31.2 y
103 CE)”.
Dicho lo anterior, si bien, con
carácter general, la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo
Común, ha introducido en su
artículo 3 el mandato a las administraciones públicas de actuar de conformidad
con los principios de transparencia y de participación en sus relaciones con
los ciudadanos, dicha participación se concreta fundamentalmente en los asuntos
en los cuales la ciudadanía tenga la condición de interesada en el
procedimiento - artículo 31 -, mediante el reconocimiento del derecho a
presentar alegaciones en cualquier fase del mismo – artículo 35 –
Consideramos, sin embargo, que es
preciso regular e impulsar otras medidas y mecanismos que hagan posible una
participación ciudadana real y efectiva, más allá del simple reconocimiento del
derecho a presentar alegaciones. En este sentido, la Ley 27/2006, de 18 de
junio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de
participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, ha
pretendido incorporar instrumentos de democracia participativa más avanzados,
facilitando el derecho de participación pública en asuntos de carácter
medioambiental en relación con la elaboración de determinados planes, programas
y disposiciones de carácter general, e incorporando la participación en los procedimientos para la concesión de
autorizaciones ambientales integradas y para la evaluación del impacto
ambiental de ciertos proyectos con incidencia en el medio ambiente.
Sin embargo, la burocratización
de las cuestiones ambientales ha llevado a una duplicidad de trámites y a una
complicación de los procedimientos que han originado documentos farragosos,
redactados y motivados por parte interesada, lo que se une a la carencia de
medios personales por parte de la Administración Pública para contrastar su
validez y alcance. Todo ello, ha dificultado, en gran medida, la viabilidad
real de la participación ciudadana en los procedimientos ambientales.
El Conceyu por Otra Función Pública n´Asturies, en el documento
titulado “30 medidas para la regeneración de la Administración Pública
asturiana”, ya había propuesto alguna iniciativa para la transparencia
administrativa y el control ciudadano de las decisiones que puedan afectar a
intereses y valores colectivos. En concreto, proponíamos lo siguiente:
“Las sesiones de los Organismo
públicos colegiados con competencias en materias como el urbanismo, el medio
ambiente o el patrimonio histórico, serán públicas. Las actas en las que se
recojan los acuerdos se publicarán en el boletín oficial.
Con esta medida se pretende asegurar el cumplimiento de las finalidades
que justifican la existencia de estos Organismos, en concreto, la publicidad,
transparencia y participación ciudadana en la gestión de materias especialmente
sensibles para los intereses colectivos de la sociedad”
Procede ahora dar un paso más en
la línea de los principios expuestos y exigir al Gobierno asturiano y a los
grupos parlamentarios la aprobación de
una ley que regule la participación ciudadana en los asuntos públicos dentro de
la Comunidad Autónoma, en la que se fije un marco jurídico específico para regular
el derecho de las personas de forma individual o a través de organizaciones, a
participar en los procedimientos de toma de decisiones administrativas.
En orden a determinar el
contenido y alcance de dicha Ley, enunciamos una serie de principios que han
sido formulados por la Defensoría del Pueblo Vasco (Ararteko) en su Recomendación General sobre Democracia y
Participación ciudadana, de 28 de diciembre de 2011, así como varios instrumentos
de participación que ya se han ido definiendo en las leyes de participación
ciudadana vigentes y en los proyectos en tramitación:
- Universalidad. La participación debe estar disponible para todas
las personas interesadas. La ley 30/1992 considera que son personas interesadas
aquellas cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan verse
afectadas por la resolución.
- Proactividad. La administración debe identificar al público
interesado en los expedientes en los que se diriman intereses colectivos para
instarle, de oficio, a personarse en el expediente como parte interesada. La
participación proactiva del público implica la puesta a su disposición de toda
la información obrante con antelación suficiente para que pueda intervenir de manera efectiva.
Se trata no solo de posibilitar
que los colectivos ciudadanos accedan a medios materiales, sino también de
propiciar la divulgación y formación sobre temas que afectan directamente a la
calidad de vida de la ciudadanía, pero que están envueltos en un lenguaje
técnico excluyente que imposibilita el mínimo conocimiento y la participación.
- Asistencia. La administración debe dotarse de los medios necesarios
para que los funcionarios y las autoridades ayuden al público y le aconsejen
para que la participación resulte más asequible a la ciudadanía.
- Neutralidad. La participación nunca debe implicar que las personas
interesadas en el procedimiento puedan
verse, de cualquier modo, penalizadas
en su ejercicio. Las autoridades
y funcionarios deben propiciar un trato de respeto a la ciudadanía.
- Transparencia. Con carácter previo al proceso de participación debe
ponerse de manifiesto por medios adecuados toda la información que obre en
poder de la administración. Asimismo la administración debe buscar formulas
electrónicas para favorecer la difusión, al menos entre las personas
interesadas, de los nuevos documentos o tramites que se vayan elaborando. Asimismo la información sobre el
resultado debe incluir información sobre la decisión, sobre las alegaciones
presentadas y sobre el proceso de participación. Las sesiones de los
Organismos públicos colegiados con competencias en materias como el urbanismo,
el medio ambiente o el patrimonio histórico, serán públicas. A dicho efecto, se retransmitirán en tiempo
real a través de la página web institucional.
Las actas en las que se recojan los acuerdos se publicarán en el boletín
oficial e, igualmente, en la página web
institucional.
- Decisión abierta. Es fundamental abrir un proceso de participación
cuando la decisión esté abierta. La existencia de una decisión preconcebida
implica una ruptura del principio de buena fe y de confianza legítima del
público interesado con la administración que promueve el proceso.
- Participación real. El proceso deliberativo debe estar dotado de
medios que permitan acceder a toda la
documentación, plantear todas las observaciones y propuestas por escrito o
mediante “una audiencia o una investigación pública” en la que intervenga la
persona solicitante. El Tribunal Supremo ha establecido en su sentencia, de 16 de febrero de 2009,
que el trámite de audiencia no se satisface con la puesta en conocimiento de
los afectados por el expediente, sino que debe producirse un procedimiento de
“diálogo, participación y respeto”. Existen varios mecanismos para propiciar
ese dialogo, entre otros:
(1) Consultas ciudadanas: requiere una respuesta ciudadana
concreta ante diferentes temáticas expresada a través de un referéndum o
sistema de votación similar, cuyo resultado puede ser vinculante.
(2) Paneles ciudadanos: espacios de discusión compartida
entre administraciones públicas, personal experto, entidades ciudadanas y
personas interesadas en torno a una temática concreta, con el fin examinar y
discutir sobre documentos públicos, con la elaboración de un informe que puede
ser vinculante sobre diferentes temáticas
(3) Auditorías de
Proximidad:
Su fundamento se inspira en el principio de evaluación participada de
las políticas públicas. La auditoría de proximidad define un proceso formal de
análisis del nivel de transparencia y rendición de cuentas de un organismo
público.
(4) Presupuestos
participativos: la ciudadanía decide las prioridades de asignación de
los fondos públicos.
(5) E-participación:
participación ciudadana a través de las nuevas tecnologías, permitiendo a
través de las mismas la participación ciudadana en el proceso de deliberación
que sea efectuado, en tiempo real.
Asimismo los plazos previstos
para la participación deben dejar tiempo suficiente. Otra circunstancia
importante es tener en cuenta los periodos vacacionales de la ciudadanía
- Participación efectiva. La participación debe ser efectiva con
capacidad de influir en el resultado y siempre debe ser tenida en cuenta y valorada.
La administración competente debe realizar una contestación específica a las
propuestas en la que se exprese los motivos por lo que se aceptan o se
rechazan, tras una reposada lectura de las mismas, para de esta forma considerar que se ha realizado
adecuadamente el trámite de audiencia pública. La Ley regulará un sistema de participación ciudadana con capacidad
decisoria, mediante la asignación preceptiva de puestos permanentes con voz y
voto en los Organismos públicos colegiados con competencias en materias como el
urbanismo, el medio ambiente o el patrimonio histórico,
- Seguridad jurídica. La participación requiere un marco jurídico
propio que incluya los principios sobre
los que se asienta el proceso participativo, el ámbito de aplicación, las
normas de funcionamiento y en general la identificación de los estamentos o
sectores de la sociedad civil que se pretenden integrar.
- Conciliación y prevención. La participación como método que encauza
las aportaciones del público interesado para la toma de decisiones es, además
un mecanismo válido para la resolución de conflictos. Además, asegura una mayor
posibilidad de éxito para las resoluciones adoptadas (es más difícil
equivocarse cuando la ciudadanía participa) y una mayor aceptación de la norma
o mejor disposición para su desarrollo por el público que ha participado en su
elaboración.
