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sábado, 11 de abril de 2015

LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS QUE ENCUBREN RELACIONES LABORALES O TIENEN POR OBJETO FUNCIONES RESERVADAS AL PERSONAL FUNCIONARIO (PARTE I)

 
Los contratos administrativos de servicios celebrados con personas físicas en ocasiones encubren relaciones laborales o tienen por objeto funciones reservadas al personal funcionario. Esta irregularidad no constituye solamente una lesión de los derechos de los trabajadores, sino también una vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad que rigen en el acceso al empleo público. Además, si el contrato administrativo tiene por objeto funciones reservadas al personal funcionario, queda también vulnerada dicha reserva. Este trabajo analiza las consecuencias jurídicas que se desprenden de este uso irregular de la contratación administrativa con personas físicas.

Miguel Ángel Recuerda Girela es Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada. Lucía Fernández Depuech pertenece al Cuerpo Superior de Administradores de la Junta de Andalucía
El artículo fue publicado en el número 32 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2013)

I. INTRODUCCIÓN
Tradicionalmente se ha analizado por la doctrina y la jurisprudencia la delimitación entre los contratos laborales y los contratos administrativos a efectos de evitar que, mediante la celebración de contratos administrativos, se eluda la aplicación de las garantías propias del Derecho laboral por las Administraciones Públicas (duración y extinción del contrato laboral, retribuciones mínimas, cotización al Régimen General de la Seguridad Social, etc.).

Además, el uso fraudulento de los contratos administrativos para encubrir relaciones laborales da lugar también a la vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad que rigen en el acceso al empleo público, ya que para su celebración no se siguen los procesos selectivos propios de los contratos laborales, interinidades y puestos funcionariales.

Y, finalmente, la legislación de contratos prohíbe expresamente a las Administraciones Públicas contratar con terceros para realizar funciones que impliquen el ejercicio de la autoridad (artículos 275.1 y 301 del Texto Refundido de la de la Ley de Contratos del Sector Público), y el artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) reserva a los funcionarios las tareas que impliquen directa o indirectamente el ejercicio de potestades administrativas. Por tanto, estas funciones o tareas no pueden ser objeto de los contratos administrativos.

La Ley de Funcionarios Civiles del Estado introdujo en su artículo 6 la contratación administrativa de personal para dos supuestos: por un lado, la realización de trabajos específicos, concretos y extraordinarios o de urgencia y, por otro lado, la colaboración temporal en las dependencias administrativas cuando por exigencias y circunstancias especiales de la función, las tareas no pudieran atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera disponibles. Sin embargo, la Administración incumplió reiteradamente el carácter excepcional de estos dos supuestos, generando una gran bolsa de personal en este régimen. Como causas de esta situación, entre otras, se habla de la insuficiencia de recursos destinados en su momento por el Ministerio de Hacienda para proveer plazas en propiedad.(1)

La situación resultó compleja en el momento de los Entes preautonómicos y las Comunidades autónomas emergentes, debido a que la Ley 22/1977 había prohibido las interinidades, el Estado no transfería todos sus efectivos y las Comunidades Autónomas tenían otras competencias propias, si bien carecían de Cuerpos funcionariales propios y de plazas creadas. La contratación laboral también presentaba problemas, especialmente en orden a los supuestos en que resultaba legalmente admisible. Y, en cuanto a los contratos administrativos, su duración estaba limitada a un año. Ello dio lugar a la creación de la figura del contrato administrativo transitorio, destinado a extinguirse cuando se establecieran los sistemas selectivos de acceso a la carrera funcionarial. Así se hizo en la Generalitat de Cataluña, donde se estableció por el Decreto 166/1981 que si finalmente las plazas eran ocupadas por otras personas, a los contratados administrativos se les realizaría un nuevo nombramiento de interino o contrato administrativo transitorio.

La situación dio lugar a la necesidad, por un lado, de restringir la producción de nuevos excesos en la contratación administrativa y, por otro lado, a la tramitación de procesos de consolidación como funcionarios a la masa de contratados administrativos, laborales temporales e interinos, procesos que fueron criticados por la doctrina. Así, JOAN PRATS, en las Primeras Jornadas de la Función Pública FETAP-UGT de marzo-abril de 1981, indicaba que “estas bendiciones a todos los que contrataron a dedo, si se siguen produciendo, son la excusa para que los puestos de trabajo de la Administración sean administrados discrecionalmente por los políticos en función de sus clientelas particulares, y luego (...) se funcionaricen en la Carrera Administrativa para siempre las clientelas políticas.”

Lo que sí ha dejado claro el Tribunal Constitucional en la Sentencia 5/1982 (2), de 8 de febrero, es que “el carácter excepcional de la contratación administrativa (...), consagrado en el artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (3), impide utilizar este procedimiento como vía normal de provisión de puestos en la función pública, lo diga así o no la norma particular”, añadiendo que “la opción entre una u otra vía(4) de acceso a la función pública está condicionada por los principios básicos de la legislación estatal, que no son principios reguladores de los distintos procedimientos, sino definidores de la secuencia necesaria que entre ellos ha de darse, secuencia que define cuál haya de ser la estructura de la función pública y que obliga a acudir no a la contratación, sino a la interinidad, para la designación de quienes provisionalmente hayan de ocupar vacantes que definitivamente sólo pueden ser cubiertas por funcionarios de carrera. (...) la opción entre la contratación administrativa u otras vías de provisión no es una opción libre, sino realizada de acuerdo con la legislación básica del Estado”.

La situación no se ha resuelto con los mencionados procesos de consolidación de empleo temporal, sino que las Administraciones Públicas han continuado utilizando la figura del contrato administrativo para nutrirse de personal, eludiendo los procesos selectivos legalmente establecidos. Buena prueba de ello son los incesantes litigios planteados por quienes, habiendo sido irregularmente contratados bajo la forma del contrato administrativo, solicitan el reconocimiento de su condición como personal laboral. Por tanto, el tema es de plena actualidad.

Analizaremos a continuación la delimitación entre las figuras del contrato administrativo y el contrato laboral, las irregularidades que se producen cuando se celebran contratos administrativos encubriendo relaciones laborales, así como las consecuencias jurídicas que ello tiene, sobre la base de la legislación vigente. Como se verá, la principal consecuencia jurídica es la aplicación de la figura jurisprudencial del trabajador indefinido no fijo. En segundo lugar se analiza el supuesto en que la contratación administrativa tiene por objeto funciones reservadas al personal funcionario, determinando qué infracciones jurídicas conlleva y cuál es el régimen jurídico aplicable a esta situación. Y, finalmente, se analizan algunos supuestos en los que la propia legislación dispone expresamente que la relación jurídica es un contrato administrativo, a pesar de que puedan darse las notas de ajeneidad y dependencia propias de la relación laboral.

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