Carlos A. Amoedo Souto
1. INTRODUCCIÓN
Durante los últimos años, la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima (más conocida por su acrónimo, Tragsa) ha cobrado un relevante protagonismo no sólo a nivel estatal, sino también entre las distintas Comunidades Autónomas entre ellas, la gallega -, donde ha desempeñado un papel esencial en la respuesta pública ante graves crisis de riesgo sanitario - la crisis de la EEB - o ambiental - la limpieza del chapapote tras el desastre del Prestige.
Tragsa es la segunda empresa pública estatal en tamaño y volumen de negocio; está saneada y es muy rentable: cada año pulveriza la cifra de negocio del año anterior. Se dedica a múltiples servicios, asistencias técnicas y obras relacionadas con el ambiente y el desarrollo agropecuario. En su funcionamiento se ajusta al derecho privado (mercantil,civil, laboral), por lo que representa una manifestación más de las políticas de privatización del Estado, de huida del derecho público, de sus condicionamientos y garantías. Sin embargo, al nutrir su cartera de trabajos de las encomiendas directas de obras, bienes y servicios otorgadas por las propias Administraciones en virtud de su condición legal de medio propio de las mismas, es lo contrario de una apuesta por la concurrencia, por el mercado.
Pues bien, uno de los aspectos más polémicos de Tragsa es, sin duda, el de su política de contratación laboral; una política condicionada por dos aspectos:
a) Su peculiar régimen jurídico de funcionamiento y de dependencia respecto de las administraciones de las que son medio propio.
b) Su peculiar demanda de mano de obra: la plantilla del grupo se compone de unos cuadros fijos y mucha mano de obra, generalmente vinculada por contratos laborales temporales, con la que se afrontan las distintas encomiendas que se encargan cada año desde las Administraciones públicas.
Los siguientes datos nos sitúan adecuadamente ante la anatomía del problema: durante el año 2002, el empleo medio generado por las actividades de Tragsa, Tragsatec, Tragsega y Producción y Tecnología de Prefabricados (estas cuatro últimas son las filiales participadas al 100 % por Tragsa) ha sido de 11.072 puestos de trabaj0 3; pues bien, de ellos 1.778 puestos corresponden a las personas que constituyen la plantilla fija de las referidas empresas, mientras que las restantes 9.187 personas han sido contratados de naturaleza eventual. Es decir, el 16,21% de la plantilla era personal con contrato laboral fijo, mientras que el restante 83,79 % lo era eventual.
Esta altísima eventualidad favorece la implantación territorial de la empresa en todo el territorio del Estado, y favorece la flexibilización de los recursos humanos a la hora de afrontar con eficacia la cartera de pedidos. Pero genera también efectos indeseables que deben ser destacados. Este trabajo es un repaso de la valoración jurisprudencial que han merecido los aspectos más patológicos de esa política laboral de Tragsa. Tras introducir las claves en las que, a mi juicio, deben enmarcarse tales litigios (punto 2), nos aproximaremos en el punto 3 a la casuística jurisprudencial generada en este tema. Tal casuística nos servirá de base para sentar algunas conclusiones críticas respecto de la política laboral de ese medio propio de la Administración con forma empresarial que es Tragsa (punto 4).
2. TRAGSA, VELO INTERPUESTO PARA FACILITAR LA CONTRATACIÓN PRECARIA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
El intenso proceso de laboralización de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas ha venido desarrollándose desde los años ochenta en paralelo a otro proceso, íntimamente conectado con aquel: la generalización de la contratación laboral temporal.
La flexibilización de la duración de la contratación laboral en las Administraciones Públicas producida mediante la relegación de la relación indefinida en favor de la contratación temporal, constituye una de las grandes herramientas de "optimización de la eficiencia y eficacia" que el legislador ha proporcionado en los últimos años a las empresas públicas y privadas con las miras puestas en ahorrar costos, aumentar la productividad y competir en unos mercados crecientemente globalizados.
Durante los años noventa, las propias Administraciones han recurrido frecuentemente a esta contratación temporal para satisfacer unas necesidades que no siempre eran puramente temporales, sino claramente estructurales, alejándose así en la práctica de las normas que teóricamente disciplinan sus políticas de recursos humanos. Estas prácticas de temporalización y precarización del empleo público han dado lugar a consecuencias negativas de distinto signo, como una alta litigiosidad judicial y múltiples patologías en el propio funcionamiento de los servicios públicos. De ello ha dado cuenta el Informe del Defensor del Pueblo titulado "Funcionarios interinos y personal eventual: la provisionalidad y temporalidad en el empleo público", presentado ante el Congreso de los Diputados en octubre de 2003
Pues bien, los medios propios de la Administración - Tragsa es uno de ellos, pero hay más - proporcionan una de sus mayores ventajas operativas en el terreno de la contratación temporal de personal: las distintas Administraciones Públicas (general del Estado y autonómica) acuden con frecuencia a Tragsa para encomendar la prestación de distintas funciones y servicios relacionados con los ámbitos agrario, foresta, ganadero, ambiental, etc. Estas encomiendas, atribuídas mediante la técnica de la ejecución directa de obras, bienes y servicios (art. 152, 194 Y 199 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas), generan una demanda de mano de obra en el seno del medio propio, para cuya contratación se recurre al derecho laboral ordinario.
De esta manera se orilla la cobertura de puestos de trabajo mediante los procedimientos previstos con carácter general en la ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública. Expresándolo en términos abruptos, podría decirse que, en virtud de este mecanismo, Tragsa se ha convertido en la ETT (empresa de trabajo temporal) de las Administraciones agrícola, ganadera y ambiental. Las razones de la operatividad táctica de Tragsa en el ámbito de la contratación de personal son claras: Tragsa es un empleador dotado de personalidad jurídica distinta, privada, que se hace cargo de la contratación de tareas anteriormente prestadas por la Administración, de tal modo que pasa a contratar en régimen laboral común. Se proporciona así un escenario donde se diluye el valor de la imparcialidad propia de las administraciones públicas, garantizada por los principios de objetividad en la gestión y de mérito y capacidad en la selección del personal, y se abren múltiples posibilidades al tan denostado como presente sistema de spoil system o sistema de patrimonialización de los puestos de trabajo del sector público por el partido en el poder.
Además, la contratación laboral de Tragsa se desarrolla con la particularidad de que, al producirse las encomiendas a Tragsa por períodos anuales - pues anual es la habilitación del gasto ordinario previsto en los presupuestos públicos -, se proporciona así una sólida coartada jurídica para generalizar los contratos temporales de obra y servicio determinado como mecanismos de realización de los encargos que precisen de mano de obra?, evitando además la apreciación de un fraude de ley en la sucesión de contratos temporales y favoreciendo con ello la consolidación de empleo precario
A lo anterior se le ha añadido otro blindaje, el blindaje con que el legislador recubre los criterios jurisprudenciales que le resultan favorables al conferirles rango legal: en nuestro caso, la modalidad de extinción del contrato de trabajo por causas objetivas que introdujo en el arto 52 del ET (letra e) el Real Decreto-ley 5/2001, de 2 de marzo, después Ley 2/2001, de 9 de julio, de reforma del mercado de trabajo. En resumidas cuentas, con el recurso a Tragsa se busca, y nornalmente se consigue:
a) Propiciar un abaratamiento de los costes laborales generados por el funcionamiento de unos servicios públicos que difícilmente pueden recortarse abiertamente ante la ciudadanía, pero cuya financiación ha sido objeto de congelación durante los últimos años en pos del ansiado "déficit cero" de las cuentas públicas.
b) Evitar, o por lo menos suavizar, la aplicación de los principios de mérito, igualdad y capacidad que rigen la contratación laboral de las Administraciones Públicas (Ley 30/1984).
c) Evitar, o por lo menos suavizar, las distintas vías de consolidación de empleo (temporal o, más en general, precario) en el seno de las Administraciones, en especial la proclamación del carácter indefinido de aquellas relaciones laborales temporales establecidas en fraude de ley, medida tuitiva de los trabajadores y sancionadora para la Administración que la jurisprudencial de lo social
ha venido perfilando en los últimos años.
d) En definitiva, mantener una masa laboral flotante, flexibilizada y, por ende, precarizada, que desempeñe los trabajos encomendados desde las Administraciones sin las garantías de estabilidad que se derivan de los estatutos funcionarial o laboral al servicio de las Administraciones Públicas. y no se
olvide que hablamos de miles de trabajadores repartidos por toda España.
e) Paradójicamente, es posible que la peculiar definición de Tragsa como medio propio de la Administración permita consolidar experiencia laboral y servicios prestados a ésta cuando se trata de computar tales servicios en las fases de concurso de los sistemas de acceso a la función pública, sea administrativa o laboral. De tal manera que la instrumentalidad de Tragsa consistiría aquí en ser un útil comodín de consolidación de aquellas personas que el poder políticoadministrativo considerase oportuno consolidar, mediante el reconocimiento de los servicios prestados en Tragsa como experiencia de trabajo en las Administraciones públicas a los efectos de las fases de concurso de los procesos de acceso a la función pública.
A lo anterior se le ha añadido otro blindaje, el blindaje con que el legislador recubre los criterios jurisprudenciales que le resultan favorables al conferirles rango legal: en nuestro caso, la modalidad de extinción del contrato de trabajo por causas objetivas que introdujo en el arto 52 del ET (letra e) el Real Decreto-ley 5/2001, de 2 de marzo, después Ley 2/2001, de 9 de julio, de reforma del mercado de trabajo. En resumidas cuentas, con el recurso a Tragsa se busca, y nornalmente se consigue:
a) Propiciar un abaratamiento de los costes laborales generados por el funcionamiento de unos servicios públicos que difícilmente pueden recortarse abiertamente ante la ciudadanía, pero cuya financiación ha sido objeto de congelación durante los últimos años en pos del ansiado "déficit cero" de las cuentas públicas.
b) Evitar, o por lo menos suavizar, la aplicación de los principios de mérito, igualdad y capacidad que rigen la contratación laboral de las Administraciones Públicas (Ley 30/1984).
c) Evitar, o por lo menos suavizar, las distintas vías de consolidación de empleo (temporal o, más en general, precario) en el seno de las Administraciones, en especial la proclamación del carácter indefinido de aquellas relaciones laborales temporales establecidas en fraude de ley, medida tuitiva de los trabajadores y sancionadora para la Administración que la jurisprudencial de lo social
ha venido perfilando en los últimos años.
d) En definitiva, mantener una masa laboral flotante, flexibilizada y, por ende, precarizada, que desempeñe los trabajos encomendados desde las Administraciones sin las garantías de estabilidad que se derivan de los estatutos funcionarial o laboral al servicio de las Administraciones Públicas. y no se
olvide que hablamos de miles de trabajadores repartidos por toda España.
e) Paradójicamente, es posible que la peculiar definición de Tragsa como medio propio de la Administración permita consolidar experiencia laboral y servicios prestados a ésta cuando se trata de computar tales servicios en las fases de concurso de los sistemas de acceso a la función pública, sea administrativa o laboral. De tal manera que la instrumentalidad de Tragsa consistiría aquí en ser un útil comodín de consolidación de aquellas personas que el poder políticoadministrativo considerase oportuno consolidar, mediante el reconocimiento de los servicios prestados en Tragsa como experiencia de trabajo en las Administraciones públicas a los efectos de las fases de concurso de los procesos de acceso a la función pública.
Hechas estas consideraciones previas con el ánimo de orientar al lector o lectora sobre el trasfondo de la contratación laboral de Tragsa, vamos a ver cómo un análisis de la casuística jurisprudencial permite corroborar estas afirmaciones preliminares.
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