laadministracionaldia. 26/04/2016
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Cabe comenzar señalando
que, como es conocido, y si realizamos una rápida mirada a la historia,
en el S. XIX fueron empresarios privados los que prestaron la mayoría de
los servicios públicos que hoy conocemos como tales y que precisamente
se encuentran en el punto de mira en estos momentos para ser, en la
terminología al uso, “remunicipalizados” (agua, residuos, transporte,
etc.). Y fue, precisamente, la baja calidad con que se prestaban los
mismos lo que motivó que progresivamente fueran los municipios lo que se
hicieran cargo de su gestión en prácticamente toda Europa […]
Federico A. Castillo Blanco es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Granada
El artículo se publicó en el
número 58-59 de la revista EL CRONISTA del Estado Social y Democrático
de Derecho (Iustel, febr-mar 2016)
I. INTRODUCCIÓN: LA (RE) MUNICIPALIZACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS UN CAMINO DE IDA Y VUELTA
Cabe comenzar señalando que,
como es conocido, y si realizamos una rápida mirada a la historia, en el
S. XIX fueron empresarios privados los que prestaron la mayoría de los
servicios públicos que hoy conocemos como tales y que precisamente se
encuentran en el punto de mira en estos momentos para ser, en la
terminología al uso, “remunicipalizados” (agua, residuos, transporte,
etc.). Y fue, precisamente, la baja calidad con que se prestaban los
mismos lo que motivó que progresivamente fueran los municipios lo que se
hicieran cargo de su gestión en prácticamente toda Europa(1).
También en España aconteció similar
fenómeno y de esta forma, en los primeros años del S. XX, aparecerán
sociedades mercantiles constituidas por los Ayuntamientos para la
prestación de servicios públicos. El Estatuto Municipal de Calvo-Sotelo,
aprobado por Real Decreto-Ley de 8 de marzo de 1924, dará carta de
naturaleza a la fórmula y esa misma fórmula será impulsada poco después a
nivel estatal por Primo de Rivera (Real Decreto de 28 de junio de
1927), mediante la constitución de empresas de tanto relieve económico
como la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos Sociedad
Anónima o la Compañía Telefónica Nacional de España Sociedad Anónima.
Tras la segunda guerra mundial, y con a
aparición del paradigma del Estado Social, y su correlato de garantizar
la prestación de un mayor número de servicios públicos y realizar
diversas actividades económicas, servicios que, hasta ese momento, se
llevaban a cabo a través de fórmulas concesionales fueron asumidos por
la Administración en muchos casos mediante su reversión anticipada. De
ahí, precisamente las previsiones que para la “municipalización” de
servicios públicos contemplara nuestro ya vetusto pero todavía vigente
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Y de nuevo al principio. En la década de
los años ochenta la ideología neoliberal, y basándose precisamente en
una supuesta ineficiencia de la gestión pública de los servicios,
impulsará procesos de privatización y externalización de servicios.
Procesos que, en buena medida, han llegado hasta nuestros días y que la
propia Unión Europea impulsó al establecer como base de la creación del
“mercado único europeo” las ideas de concurrencia y de liberalización en
la prestación de servicios públicos lo que ha influido de forma
decisiva en la transformación de la gestión de éstos en los países
europeos.
De esta forma, desde comienzos de los
años noventa todos los Gobiernos, de uno y otro signo, favorecieron, en
más o en menos, la privatización, o si se prefiere así la
externalización, de la gestión de servicios públicos. Las
justificaciones se basaron, en lo esencial, en paradigmas como la
reducción del gasto público y buscar una mayor eficiencia en la
prestación de los servicios públicos, sin olvidar, como se ha apuntado,
también el predominio de una ideología neoliberal que buscaba en la
célebre expresión hacer “retroceder las fronteras del Estado” y,
consiguientemente, reducir el tamaño del sector público.
Sin embargo, en la actualidad, y
precisamente en el marco de procesos de reestructuración del sector
público en los países de sur de Europa en los que un eje esencial ha
sido la privatización y externalización de actividades y servicios, en
sentido inverso se está iniciando una cierta tendencia a revertir a la
gestión pública directa algunos servicios anteriormente externalizados
cuyos resultados han sido, en más de un supuesto, ciertamente
discutibles.
Entre otros factores, este proceso de
vuelta a lo público es consecuencia de la necesidad de contención y
reducción del gasto público vivido en los pasados años, aunque en otros,
y por sobre todo tras los resultados de los últimos comicios
electorales en el sector local, de la voluntad de recuperar la
dirección, control y gestión de servicios públicos externalizados. Por
demás los estudios desarrollados por diversas instituciones, incluido el
Tribunal de Cuentas en su Informe sobre la Fiscalización del Sector
Público Local del ejercicio de 2011, destacaban el mayor coste público
de los servicios privatizados y, lo que resultaba más grave aún, el
deterioro en la calidad de los servicios externalizados.
Las propias medidas contenidas en la Ley
de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, sobre
la que volveremos más adelante, impulsaban medidas que, como la
reorganización de la planta local y de las competencias de la entidades
locales, la reestructuración de los servicios públicos locales y del
sector público local y de los organismos y entidades en los que éstas
participan, habrían impulsado profundos cambios en la organización y
estructura de los servicios públicos y en el personal al servicio de las
entidades locales(2).
Aunque conviene advertir, sin embargo, que dada la práctica
inaplicación de la misma en aquellos aspectos más controvertidos el
verdadero impacto de dicha norma ha sido de mucho menor calado que lo
que hubiésemos podido pensar en el momento de su promulgación. Más
teórico que real pues no habiéndose producido la anunciada
reorganización competencial que dicha norma anunciaba los resultados
son, a salvo de las disfunciones en la estructura de los recursos
humanos como consecuencia de las normas presupuestarias a la par
dictadas, mucho más limitados que lo que podríamos haber pensado en el
momento de su entrada en vigor. En este sentido, SANCHEZ MORON se
mostraba escéptico sobre que, de forma efectiva, se fuese a producir una
efectiva reducción de efectivos en virtud de las medidas previstas(3). El tiempo, al menos por ahora, ha venido a confirmar en gran medida su previsión.
Los cambios y el impacto más visible, me
refiero a los que han acontecido realmente en materia de recursos
humanos en las entidades locales, en realidad han tenido como
protagonista principal no esta norma, sino las limitaciones a la gestión
de personal que las distintas normas presupuestarias han establecido,
tanto en lo que se refiere a la reposición de efectivos y a las
restricciones para contratar, como a las limitaciones retributivas e
incremento del tiempo de trabajo que también se han establecido(4).
Lo cierto, sin embargo, es que los
propios planes vigentes, de reordenación del sector público y de
estabilidad presupuestaria, contemplan la posibilidad de modificación de
la modalidad de gestión, incluyendo entre otras medidas la de
recuperación de la gestión, para garantizar el mantenimiento del
servicio o actividad, sin poner en peligro la estabilidad de la
Administración titular del servicio y siempre que se produzca un menor
coste público.
Y es que la reordenación
económico-presupuestaria a que vienen obligadas las entidades locales
está provocando una revisión no solo de sus estructuras o prestaciones
(servicios públicos), sino también de los contratos existentes, en
algunos casos, como el de gestión de servicios públicos, imponiendo, vía
modificación unilateral, una reducción del precio del contrato, u otras
alteraciones de su estructura, por la propia insostenibilidad de su
mantenimiento. De esta forma, el propio modelo de Plan de Ajuste de la
Orden HAP/537/2012 recoge medidas que podrían colocar a los
Ayuntamientos sujetos a éstos frente a la decisión, no ya de modificar
un contrato en vigor que también, sino de resolverlo y con ello
remunicipalizando el servicio público si económica y financieramente es
posible (medida 7)(5).
En efecto, las medidas contempladas en
el modelo de Plan de Ajuste de la Orden HAP/537/2012 prevén la
prestación directa por personal municipal de un servicio que se venía
realizando por una empresa, ya fuese mediante un contrato de tipo
concesional (de obras o de servicios públicos) o de servicios (cuando el
riesgo de la demanda no se traslada al contratista, art. 281.1 TRLSP,
IJCCA 12/2010), o cuando se decide modificar la organización municipal,
de manera que desaparece alguna entidad instrumental creada para la
gestión de un servicio(6).
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