05/04/2016
Después de muchos años en los que se fueron ampliando los servicios públicos de carácter local, y se fue imponiendo su gestión indirecta a través de diversas fórmulas de colaboración público-privada, recientemente se va imponiendo la idea de que la gestión de los servicios públicos locales debe volver a manos públicas. En definitiva, esto es lo que significa la nueva palabra de moda, remunicipalización. Con este concepto se trata de dar nombre a la recuperación de la gestión de muchos servicios locales, que se vienen prestando a través de fórmulas de gestión indirecta, a favor de la gestión directa […]
Joaquín Tornos Mas. Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Barcelona
El artículo se publicó en el
número 58-59 de la revista EL CRONISTA del Estado Social y Democrático
de Derecho (Iustel, febr-mar 2016)
I. UN NUEVO VIENTO RECORRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS LOCALES EN LOS ÚLTIMOS AÑOS: LA REMUNICIPALIZACIÓN
Después de muchos años en los
que se fueron ampliando los servicios públicos de carácter local, y se
fue imponiendo su gestión indirecta a través de diversas fórmulas de
colaboración público-privada, recientemente se va imponiendo la idea de
que la gestión de los servicios públicos locales debe volver a manos
públicas. En definitiva, esto es lo que significa la nueva palabra de
moda, remunicipalización. Con este concepto se trata de dar nombre a la
recuperación de la gestión de muchos servicios locales, que se vienen
prestando a través de fórmulas de gestión indirecta, a favor de la
gestión directa. Por ello, en puridad es más preciso referirse a esta
práctica con el nombre de la “reinternalización” de los servicios
públicos locales, pues la modificación del modo de gestión para imponer
un modo de gestión directa no supone en ningún caso una nueva
municipalización.
La defensa de este nuevo planteamiento,
frente al proceso favorable a la externalización de la gestión de los
servicios de hasta hace muy pocos años, se sustenta en una ideología que
trata de defender lo público frente a lo privado, argumentándose con
este fin que el discurso acerca de la mayor eficiencia de la gestión
privada es un mito que debe denunciarse.
A modo de ejemplo de esta nueva
filosofía favorable a la recuperación de la gestión de los servicios a
favor de la gestión directa puede citarse, por ejemplo, el informe de la
Universidad de Greenwich de 2012, o los estudios relativos a la gestión
del agua en diversos municipios y países, como el estudio de Pigeon- Mc
Donald, Haedemon y Kishimoto(1),
y de modo particular la lectura que se ha hecho del Informe del
Tribunal de Cuentas de 2011 sobre las condiciones de prestación de los
servicios públicos municipales en municipios de población inferior a
20.000 habitantes. También, aunque no se trate de servicios de
responsabilidad local, el debate abierto sobre las formas de gestión de
los servicios sanitarios(2).
En el Informe PSIRU de la Universidad de
Greennwich, “Por qué el agua es un servicio público: destapando los
mitos de la privatización”, de 16 de mayo de 2012, se parte de la
afirmación de que desde las instituciones europeas se impulsan procesos
de “privatización” de los servicios públicos, y en concreto del servicio
de suministro del agua. Lo cierto es, no obstante, que el concepto de
privatización se utiliza en este Informe como sinónimo de imposición de
medios de gestión indirecta de los servicios públicos, no como
devolución de estos servicios a un régimen de mercado, por lo que esta
privatización a la que se refiere el Informe mantiene el carácter
público de los servicios. Por ello, lo que realmente se defiende en el
Informe es que el suministro del agua a poblaciones pase a ser
gestionado de forma directa por la administración titular de los mismos,
no que esta actividad se convierta en servicio público, pues no había
sido privatizada y no había dejado de ser una actividad prestacional en
régimen de servicio público.
El Informe pretende apoyar las campañas
en contra de esta llamada “privatización” tratando de demostrar que el
sector público presta los servicios de suministro de agua con mayor
calidad y menor coste. Este mismo Informe vincula su contenido a la
declaración que llevó a cabo la ONU, el año 2010, sobre el acceso de la
ciudadanía al agua y saneamiento como derecho humano. Por ello, se dice
en la Presentación del Informe que los “sindicatos europeos de
servicios públicos pondrán en marcha una Iniciativa Ciudadana Europea
orientada a promover la aplicación de este derecho humano y oponerse a
la liberalización de los servicios de agua a nivel de la UE”.
El Informe se centra en la crítica de la gestión privada “vistos los malos resultados del sector privado, su escasa inversión y precio exagerado”. Así, añade que “los
partidarios de la privatización alegan más eficiencia en el sector
privado, y así lo creen muchos. Sin embargo, la evidencia empírica más
bien apunta a lo contrario. De hecho, de varios estudios comparativos de
la eficacia del sector público y las empresas privadas del agua en un
número de países y de una revisión exhaustiva realizada por
investigadores universitarios en 2008 se desprende la ausencia de
diferencias significativas en el coste y eficiencia de los sectores
público y privado. Un estudio pormenorizado británico, el país con la
mayor privatización del sector, puso de manifiesto que, 11 años después
de la privatización, las empresas privadas del agua habían perdido
eficacia con respecto al sector público, a pesar de tener acceso a
tecnologías más avanzadasLa privatización acarrea costes adicionales de
licitación, supervisión y resolución de deficiencias y problemas”. Para concluir que
“a lo largo del folleto se ha intentado dejar constancia de la amarga
experiencia que produce la privatización y sus efectos perjudiciales en
el precio, la inversión, el rendimiento, la rendición de cuentas y la
lucha contra la colusión”.
El Informe también antes
citado, “Remunicipalización: el retorno del agua a manos públicas”,
publicado por el Transnational Institute de Amsterdam, en marzo de 2015,
incluye diversos trabajos en los que se defiende en términos generales
la remunicipalización y se estudian las experiencias de diversos
municipios (Paris, Dar es Salaam, Buenos Aires). El planteamiento es
similar al del anterior Informe citado: la privatización ha fracasado y
debe volverse a la gestión pública, que ya cuenta con experiencias
exitosas. Así, se afirma que en los casos analizados la “entidad
remunicipalizada ofreció servicios más equitativos, más transparentes y
más eficientes que el proveedor privado que le antecedió, con más
calidad en el servicio y mejor sostenibilidad a largo plazo”(3).
Otro estudio, el del profesor Hellmut
Wallmann, “La experiencia de los ordenamientos europeos: ¿un retorno a
las gestiones públicas/municipales?”(4)
nos da también datos y valoraciones de interés. Coincidimos con este
autor en la afirmación de que el núcleo de la cuestión reside en
demostrar qué modo de gestión es el más eficiente. En este sentido cita
un análisis realizado en nombre del Banco Mundial sobre la gestión del
agua en muchos países y llega a la conclusión de que no hay ninguna
diferencia estadísticamente significativa entre los proveedores públicos
y privados con respecto a su eficiencia económica(5).
Particular interés tiene el Informe del
Tribunal de Cuentas sobre el Sector Público local del ejercicio 2011. En
el apartado del análisis de las condiciones de prestación de los
servicios públicos municipales, en municipios de menos de 20.000
habitantes, concluye que la gestión directa de los servicios analizados
como el agua, la recogida de basuras y la limpieza viaria es más
eficiente que su externalización. Por el contrario, en otros servicios
como el alumbrado público, la gestión indirecta es más eficiente.
Si tomamos el caso del servicio de
suministro del agua el Informe nos dice que dentro de la muestra
examinada (606 ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes) en el 48% de
los casos la prestación fue directa, el 36% mediante concesión o
concierto y el 11% por mancomunidad o consorcio. Por lo que se refiere a
los costes promedio por habitante estos son más elevados en los casos
de gestión indirecta en municipios de menos de 1000 habitantes,
tendiendo a igualarse estos costes entre las formas de gestión directa e
indirecta en los municipios de entre 1.000 y 20.000 habitantes. Los
datos aportados sobre la calidad del servicio y la satisfacción de los
usuarios son irrelevantes dado el escaso número de respuestas.
Tampoco
consta el esfuerzo inversor de las empresas privadas.
Este mismo debate, como ya apuntamos,
también se lleva a cabo respecto de servicios de titularidad autonómica,
como es la sanidad pública. A modo de ejemplo nos remitimos a los
Informes “La privatización de la asistencia sanitaria en España” de
Mariano Sánchez Bayle, crítico con los procesos de gestión indirecta de
los servicios sanitarios(6).
Frente a este Informe puede mencionarse, con un planteamiento y
conclusiones diferentes, el Informe del Instituto para el Desarrollo e
Integración de la Sanidad, IDIS, “Sanidad privada. Aportando valor”,
Análisis de la situación 2014(7).
Por último, en esta parte expositiva
inicial sobre la situación del debate abierto sobre los modos de gestión
de los servicios públicos locales, podemos dejar constancia de
recientes experiencias “remunicipalizadoras” llevadas a cabo
recientemente en Cataluña. Así, el Ayuntamiento de Cabrils ha
remunicipalizado el servicio de parques y jardines y el de limpieza
viaria. Poco antes el de Vidreres había remunicipalizado el servicio de
recogida de basuras, y Arenys de Munt remunicipalizó el servicio de
suministro del agua el año 2011. Otros municipios catalanes y del resto
de España también han llevado a cabo procesos de esta naturaleza, en
algunos casos mediante rescates y en otros esperando a la finalización
de la concesión para decidir pasar a gestión directa.
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