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jueves, 19 de septiembre de 2019

El Gobierno del Principado se olvida de las unidades de transparencia en los Decretos de estructura orgánica de las Consejerías



Los Decretos de aprobación de las estructuras orgánicas de las Consejerías que integran la Administración del Principado de Asturias, publicados en BOPA de 3 de septiembre de 2019, omiten las funciones de las unidades de transparencia que deben crearse obligatoriamente bajo la dependencia de las Secretarías Generales Técnicas de cada Consejería, en virtud de lo que dispone la Ley 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés.

El artículo 18 de la Ley 8/2018 dice lo siguiente:
1.En el ámbito de la Administración del Principado de Asturias y sus organismos y entes públicos, así como las sociedades mercantiles y fundaciones en las que tengan directa o indirectamente participación mayoritaria o dominio efectivo, se crearán unidades de transparencia, bajo la dependencia de las Secretarías Generales Técnicas de las distintas Consejerías u órgano equivalente y coordinadas y asesoradas por la Consejería competente en materia de transparencia.

2. Corresponde a las unidades de transparencia:

a) Recabar, elaborar y difundir la información pública que deba ser objeto de publicidad activa.
b) Asegurar la disponibilidad en la respectiva página web o sede electrónica de la información cuyo acceso se solicita con más frecuencia.
c) Mantener actualizado un mapa de contenidos en el que queden identificados los distintos tipos de información.
d) Recibir y dar tramitación a las solicitudes de acceso a la información.
e) Realizar los trámites internos necesarios para dar acceso a la información solicitada.
f) Apoyar y asesorar a los órganos competentes de la Consejería u órgano que corresponda en la tramitación y resolución de las solicitudes de acceso a la información.
g) Realizar el seguimiento y control de la correcta tramitación de las solicitudes de acceso a la información.
h) Llevar un registro de las solicitudes de acceso a la información.
i) Orientar y asesorar a las personas que lo soliciten en el ejercicio del derecho de acceso y la asistencia a aquellas en la búsqueda de la información.
j) Todas aquellas que sean necesarias para asegurar una correcta aplicación de las disposiciones de este título.


Con la única excepción del Decreto 78/2019, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Infraestructuras, Medio Ambiente y Cambio Climático, que -aunque no crea expresamente dicha unidad- , atribuye al Servicio de Asuntos Generales de la Secretaría Técnica el desarrollo de las funciones de la unidad de transparencia previstas en la Ley  8/2018, los Decretos de las restantes Consejerías se olvidan completamente de estas funciones.

Especialmente llamativo es el despiste en el que incurre el Decreto de estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, que encomienda a la pomposa Dirección General de Gobernanza Pública, Transparencia, Participación Ciudadana y Agenda 2030, la función de coordinación de las inexistentes unidades de transparencia de las diferentes Consejerías, pero obvia la asignación de la unidad de transparencia a la Secretaría General Técnica propia, que ni siquiera se menciona.

Desde el  Conceyu por Otra Función Pública n´Asturies consideramos que este clamoroso olvido no es casual. Por el contrario, se trata de un síntoma del escaso interés que los Gobiernos asturianos – el anterior y el actual – muestran por la aplicación efectiva de la Ley de Transparencia, cuya aprobación respondió  fundamentalmente a una intensa campaña de propaganda y que parece ser, más bien, un ley aprobada para no cumplirse.

El hecho de que el Gobierno anterior  se despidiera  sin haber sido capaz de poner en marcha el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Principado de Asturias dentro del plazo máximo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley  8/2018, tal y como exige la disposición adicional segunda de dicha  ley, como ya denunciamos en su momento, en una prueba inequívoca de este desprecio. Ello impide, en la práctica, la aprobación del Plan Estratégico de Transparencia que, a tenor del artículo 4 de la Ley,  debería aprobarse en cada legislatura y que ha de incluir todas las medidas que contribuyan al cumplimiento de la transparencia de la actividad pública. 

miércoles, 18 de septiembre de 2019

Los pasos atrás del Consejo de Transparencia



Miguel Ángel Gavilanes
Periodista
Civio

Los que nos conocéis sabéis que somos tozudos. Hoy os queremos poner al día de algo que, en nuestra obstinación por abrir datos, nos preocupa. Desde 2013 llevamos dando la batalla para que la contratación del personal eventual sea pública. Estos trabajadores, que ocupan a menudo puestos de asesores, son nombrados a dedo, sin concurso de méritos y sin publicidad, a diferencia de funcionarios o personal laboral, entre otros. Cada vez que hemos pedido sus nombres hemos encontrado cierta oposición de varios ministerios, pero ahora la resistencia viene también del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG).

En años anteriores, el Consejo de Transparencia era tajante: deben darse a conocer las identidades de los eventuales ya que prevalece el interés público al ser nombrados de forma discrecional. Para todos los eventuales, sin excepciones. Su respuesta seguía un criterio interpretativo que dictó, junto la Agencia Española de Protección de Datos, en 2015. Pero, desde hace unos meses, el CTBG se ha movido de esta posición, y ahora aboga por publicar solo las identidades de los asesores de los niveles 28, 29 y 30, los de mayor rango. Esto es un paso atrás.

Tras el cambio de Gobierno hicimos dos rondas de peticiones para conocer los asesores del ejecutivo de Pedro Sánchez. En la primera intentona tuvimos que reclamar casi todas las respuestas por incompletas. Y entonces, para justificar que solo deberían ser públicos los eventuales de mayor nivel, el Consejo de Transparencia explicó que se podría ocultar los nombres de aquellos sin funciones de asesoramiento o especial confianza. Les alertamos de que un empleado eventual con estas características supondría un fraude en la contratación.

En la segunda ronda hemos tenido que volver a reclamar. Ahora el Consejo cambia el argumento, pero para seguir aferrándose a su postura. El criterio interpretativo recomienda publicar las identidades y retribuciones del "personal eventual de asesoramiento y especial confianza". Y así, el CTBG repite que son solo los eventuales de mayor nivel quienes cumplen esta doble premisa. Por poner un ejemplo, un jefe o jefa de secretaría nombrado a dedo, que suele ostentar un nivel 24 o 22, realiza funciones de confianza pero –quizás– no de asesoramiento. Y, en consecuencia, su nombre no debería ser público, según el Consejo, pese a que su contratación sea discrecional.

¿Y por qué no hemos llevado a juicio todas estas resoluciones del Consejo de Transparencia? Bueno, estamos a la espera de sentencia del Tribunal Supremo en un caso similar. Como quizás recuerdes, en 2018 recurrimos la negativa del Tribunal de Cuentas a identificar a su personal eventual. Recurrir todas las resoluciones del CTBG, además de consumir tiempos y recursos limitados, nos haría empezar desde la casilla de salida (los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo de Madrid) cuando estamos casi en la línea de meta en el Alto Tribunal.

Nos preocupa la actitud del Consejo de Transparencia. Creemos que su última postura es una forma rebuscada de persistir en un error. No exigir la rendición de cuentas en los nombramientos a dedo puede dar margen a que se produzcan casos de nepotismo o favoritismo. Sin embargo, este es un error que el propio Consejo puede revertir. El ejemplo lo tiene en un ministerio, el de Función Pública, que, en mitad de una reclamación, nos dio la razón, aceptó nuestros argumentos y nos entregó la información. O, sin ir más lejos, en sus propias resoluciones de hace apenas dos años.
Miguel Ángel

P.D. Por cierto, si tienes información sobre este tema que consideres relevante, no dudes en compartirla con nosotros. Y, si tú también quieres ayudarnos a seguir investigando y presionando de forma constante, rigurosa e independiente para mejorar la transparencia, te animamos a unirte a nosotros haciéndote socio o socia de Civio, o con una donación puntual. ¡Todo granito de arena ayuda!



Novedades de nuestro recurso contra el CTBG sobre el código fuente del Bono Social de Electricidad


Hace unos días recibimos la contestación del CTBG al recurso que presentamos contra su decisión de no instar a que sea público el código del programa informático, desarrollado por empleados públicos, que evalúa quién es beneficiario, o no, del bono social de electricidad. Como ya te contamos, el programa niega la ayuda a personas que sí tienen derecho a recibirla. Por ello pedíamos el código, para revisar su funcionamiento.

En un escrito de 13 páginas, el abogado del Estado Javier Castro López pide la desestimación de nuestra demanda, sin trámite de conclusiones, y la imposición de las costas a Civio. El primer argumento es que ante una denegación de la ayuda, el afectado puede pedir la revisión de su procedimiento. El segundo, que la propiedad intelectual de las aplicaciones elaboradas por la administración no pueden ceder "ante la voluntad de cualquier particular de comprobar si se ajustan a Derecho". No estamos de acuerdo con esta respuesta de la Abogacía del Estado. Por ello seguiremos defendiendo la transparencia, también, de los programas desarrollados por la administración con impacto sobre las vidas de los ciudadanos.

Puedes leer la contestación completa del Consejo de Transparencia a nuestra demanda aquí. Y toda la información sobre este caso.




lunes, 16 de septiembre de 2019

La contratación irregular en el sector público como supuesto de responsabilidad contable

Miguel Ángel Torres Morato
Fiscal Jefe del Tribunal de Cuentas
Ignacio Góngora Zurro
Interventor y Auditor del Estado


Los autores analizan el fenómeno de las prácticas ilegales en la contratación pública, los sistemas de control y prevención, y la figura de la responsabilidad contable, que da lugar a la obligación de indemnizar a quien realiza dolosamente una gestión ilegal o gravemente negligente de los fondos públicos.
I. INTRODUCCIÓN

Existe unanimidad en la doctrina sobre la relevancia y trascendencia de la contratación en el sector público, con independencia del punto de vista que se adopte en el estudio de la materia.
El informe sobre análisis de la contratación pública en España, elaborado por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de fecha 5 de febrero de 2015, evidencia que nos encontramos ante el ámbito más importante de actuación económica de las diferentes Administraciones Públicas, con incidencia clave en los procesos productivos, en la competencia y en los fenómenos de corrupción.

El citado informe indica que: «En términos cuantitativos, la contratación pública en los países desarrollados excede del 15% del Producto Interior Bruto (PIB), situándose en el caso español en aproximadamente el 18,5% del PIB. Es decir, alrededor de 194.000 millones de euros anuales o más de 4.100 euros anuales per cápita. Cualitativamente, la sanidad, la educación, la justicia, la seguridad pública, el transporte y prácticamente cualquier otro aspecto de la realidad económica diaria se ve afectado profundamente por qué, cómo, cuánto, cuándo y por quién se aprovisiona de bienes y servicios el sector público, en todas sus dimensiones territoriales y formas jurídicas».
En términos de gasto, prosigue el referido informe, «Se estima que en ausencia de presión concurrencial se pueden originar desviaciones medias, al alza, del 25% del presupuesto de la contratación pública. En España, a nivel agregado, esto podría implicar hasta un 4,6% del PIB anual, aproximadamente 47.500 millones de euros/año».

La contratación pública representa el 40 % del gasto público.

En este sentido, la Decisión (UE) 2017/1984 del Consejo, de 8 de agosto de 2016, por la que formula una advertencia a España para que adopte medidas dirigidas a una reducción del déficit que se considera necesaria para poner remedio a la situación de déficit excesivo, establece en su artículo 1.6 (LA LEY 22310/2016) que «España establecerá un marco coherente que garantice la transparencia y la coordinación de la política de contratación pública de todas las entidades y autoridades de contratación a fin de garantizar la eficiencia económica y una elevada competencia. Dicho marco debe incluir mecanismos adecuados de control a priori y a posteriori para la contratación pública a fin de garantizar la eficiencia y el cumplimiento de la normativa».
La incidencia de la contratación no se limita al equilibrio presupuestario

La incidencia de la contratación no se limita al equilibrio presupuestario, sino que extiende sus efectos a la problemática que entraña su regulación jurídica y al amplio fenómeno de la corrupción, lo que implica una afectación grave del sistema institucional y de los partidos políticos (1) .

El preámbulo de la LCSP (LA LEY 17734/2017) indica que «dentro del Libro I se introduce una norma especial relativa a la lucha contra la corrupción y prevención de los conflictos de intereses, mediante la cual se impone a los órganos de contratación la obligación de tomar medidas adecuadas para luchar contra el fraude, el favoritismo y la corrupción, y prevenir, detectar y solucionar de modo efectivo los conflictos de intereses que puedan surgir en los procedimientos de licitación. En línea con las medidas para luchar contra la corrupción, se hace una nueva regulación de las prohibiciones de contratar que aumenta los casos de prohibición modificando la competencia, el procedimiento y los efectos de una declaración de este tipo, al tiempo que transpone las denominadas por las Directivas Comunitarias como "medidas de autocorrección", de manera que determinadas prohibiciones de contratar bien no se declararán o bien no se aplicarán, según el caso, cuando la empresa hubiera adoptado medidas de cumplimiento destinadas a reparar los daños causados por su conducta ilícita, en las condiciones que se regulan en esta Ley».

En el libro IV se regulan tres órganos colegiados a nivel estatal con el doble objetivo de dar cumplimiento a las obligaciones de gobernanza, que establecen las Directivas Comunitarias, y de combatir las irregularidades en la aplicación de la legislación sobre contratación pública.

Así, tenemos la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, designada como punto de referencia para la cooperación con la Comisión Europea. Se le atribuye la obligación de remitir los informes que establecen las Directivas Comunitarias. Asimismo, continúa siendo el órgano específico de regulación y consulta en materia de contratación pública del sector público estatal.
Se crea, en el seno de la Junta Consultiva, el denominado Comité de Cooperación en materia de contratación pública, a fin de articular un espacio de coordinación y cooperación en áreas de acción común con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, así como para elaborar la propuesta de Estrategia Nacional de Contratación Pública.
Igualmente, se constituye la Oficina de Supervisión de la Contratación, también a nivel estatal, con plena independencia orgánica y funcional, integrada por un Presidente y cuatro vocales que gozan de la condición de independientes e inamovibles, que debe rendir cuentas anualmente a las Cortes Generales y al Tribunal de Cuentas sobre sus actuaciones.

La Oficina está facultada para dar traslado a la Fiscalía u órganos judiciales o administrativos competentes de hechos de los que tenga conocimiento y sean constitutivos de delito o infracción. Es el órgano competente para la aprobación de la citada Estrategia Nacional.

Por otra parte, debe indicarse que el control de la contratación se enmarca en el control del gasto público. En palabras de PORRAS GÓMEZ (2) , «El control del gasto público ha constituido históricamente una expresión de la soberanía popular, permitiendo a la sociedad ejercer su control sobre una dimensión central del poder político. De ahí su significación en la historia del Estado constitucional y su configuración como un requisito indispensable para la propia existencia de un Estado de Derecho, adquiriendo una particular relevancia en el Estado social contemporáneo».

jueves, 12 de septiembre de 2019

VARIOS ALTOS CARGOS DEL PRINCIPADO INCUMPLEN LOS REQUISITOS DE IDONEIDAD EXIGIDOS POR LA LEY DE TRANSPARENCIA


Examinado el currículo profesional de algunos de los nuevos altos cargos – viceconsejeros y directores generales -, comprobamos que incumplen los requisitos de idoneidad para el desempeño del puesto que exige el artículo 30 de la Ley del Principado de Asturias 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés, en cuyos apartados 1 y 5 se dice:

“El nombramiento de los altos cargos se hará entre personas idóneas y de acuerdo con lo dispuesto en su legislación específica. Son idóneos quienes reúnen honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia, en función del cargo que vayan a desempeñar. La idoneidad será apreciada tanto por quien propone como por quien nombra al alto cargo.

En la valoración de la formación se tendrán en cuenta los conocimientos académicos adquiridos y en la valoración de la experiencia se prestará especial atención a la naturaleza, complejidad y nivel de responsabilidad de los puestos desempeñados, que guarden relación con el contenido y funciones del puesto para el que se le nombra.”



S
in pretensión de exhaustividad, citaremos algunos casos concretos:


- Hoy mismo se daba a conocer el nombramiento de Dña. Begoña Huergo Iglesias como Directora del Instituto de Administración Pública Adolfo Posada . Su currículo se resume así:

Es diplomada en Enfermería por la Universidad de Oviedo y especialista universitaria en Gerontología. Desde 2011 dirige el Centro Polivalente de Recursos de Mieres, dependiente del organismo autónomo Establecimientos Residenciales para Ancianos de Asturias (ERA). Antes trabajó como enfermera en el Servicio de Salud del Principado (Sespa) y en la Residencia Mixta de Gijón. Su trayectoria política ha estado ligada fundamentalmente al Ayuntamiento de Gijón, donde fue concejala de Seguridad Ciudadana y Movilidad y presidenta del Centro de Transportes. También ha sido vicepresidenta del Consorcio de Transporte de Asturias y en 2009 obtuvo la Medalla al Mérito de Seguridad Vial.


Como se observa, no acredita ninguna experiencia previa que guarde relación con las funciones del Instituto Adolfo Posada, a saber, con materias de tanta importancia y complejidad técnica como son las relativas a los procesos de selección y a la formación de los empleados públicos


- La nueva Viceconsejera de Turismo, Graciela Blanco Rodríguez, tampoco acredita el desempeño previo de ningún puesto que guarde relación con el contenido y funciones de ese cargo.

Este es su currículo profesional:


· Consejera de Bienestar Social y Vivienda. Gobierno del Principado de Asturias.

Directora de la Agencia Asturiana de Cooperación Internacional al Desarrollo. Consejería de Bienestar Social y Vivienda. Gobierno del Principado de Asturias.

· Técnica de Iniciativas y Recursos Externos. Ayuntamiento de Langreo.

· Gestora comercial en el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA).

· Coordinadora de departamento de Front-Office. Telecable.

· Consultora en Capgemi.


- Tampoco cumple la exigencia legal de idoneidad para el cargo la nueva Directora General de la Función Pública Dña. Margarita Vega González.


La funciones de la Dirección General de Función Pública, de acuerdo con el Decreto de estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, se concretan en el ejercicio de las competencias referidas a la ejecución de las políticas de recursos humanos definidas y aprobadas para la Administración del Principado de Asturias, sus organismos, entes públicos y demás sujetos integrantes del sector público autonómico y, en todo caso, las enumeradas en el artículo 15 de la Ley del Principado de Asturias 3/1985, de 26 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de la Administración, salvo respecto del personal docente, sanitario y de justicia: elaborar disposiciones generales, convocatorias de procedimientos de provisión de puestos de trabajo etc.


El currículo de Dña. Margarita Vega, publicado en la página web de la Junta General, es el siguiente:

· Licenciada en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Oviedo.

· Personal eventual de Presidencia del Principado de Asturias, de 1989 a 1991.

· Personal eventual de la Consejería de Medio Rural y Pesca, de 1991 a 1993.

· Investigadora de la Universidad de Oviedo, tutora y coordinadora de prácticas externas del master en Desarrollo Local, de 1993 a 1995.

· Funcionaria de la Consejería de Hacienda, en 1995.

· Personal investigador y técnico del Centro de Cooperación y Desarrollo Territorial de la Universidad de Oviedo, de 1996 a 1998.

· Personal laboral de la Agencia Regional de Formación y de la Dirección General de Formación del Principado de Asturias, de 1998 a 2001.

· Personal laboral y funcionaria del Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias, desde 2001 hasta la actualidad.

· Concejala del Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Oviedo, durante el mandato 2007-2011

· Concejala, portavoz de la Comisión de Economía e Interior y portavoz adjunta del Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Oviedo, durante el mandato 2011-2015.

· Docente y coordinadora de cursos de formación en el Instituto Asturiano Adolfo Posada de la Administración Pública.

· Ponente en cursos y seminarios sobre desarrollo territorial y fondos europeos, en distintos foros e instituciones.

· Participante en encuentros y seminarios europeos y en proyectos de cooperación internacional.


No se aprecia por ninguna parte que disponga de formación específica en materia de Función Pública pero, sobre todo, no ha desempeñado ningún puesto de trabajo que guarde una relación directa y clara con las funciones que tiene atribuidas la Dirección General de Función Pública, no poseyendo la experiencia legalmente exigible.


- El nuevo Director General de Administración Local, Manuel Calvo Temprano, presenta el siguiente currículo profesional:

· Ingeniero Técnico Forestal, especialista en Gestión Ambiental, experto en Gestión, Aprovechamientos y Repoblación Forestal, especialista técnico en Control de Plagas y Enfermedades Agrarias y especialista en Defensa contra Incendios.

· En la anterior legislatura ocupó los cargos de director general de Biodiversidad en la Consejería de Infraestructuras, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente; y de Recursos Naturales en la consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales.

· Desde 1991, en que se incorpora a la Administración del Principado, ha desarrollado diferentes responsabilidades vinculadas fundamentalmente con el sector forestal como las de director-conservador del Parque Natural y Reserva de la Biosfera Las Ubiñas-La Mesa, o jefe de la Sección de Vigilancia de Recursos Naturales.


Según el Decreto de estructura orgánica de la Consejería de Presidencia a la Dirección General de Administración Local le corresponde el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de régimen local, sin perjuicio de las que correspondan o se atribuyan por razones sectoriales a otros centros directivos. Le corresponde, asimismo, el asesoramiento y apoyo a las Entidades Locales, el fomento de fórmulas de cooperación intermunicipal y la gestión de los Planes de obras y servicios y cualesquiera otros instrumentos de cooperación local.


Por tanto, no hay ninguna correspondencia entre la experiencia profesional del nombrado para el cargo y las funciones del puesto.


En consecuencia, se trata de nombramientos que no cumplen los requisitos legales de idoneidad, por lo que quién los propuso y quién los nombró deberían dar, con urgencia, explicaciones sobre los informes que obren en el expediente y, proceder, a continuación, a su destitución.

miércoles, 4 de septiembre de 2019

El Gobierno de Barbón opta por el control partidista de la Función Pública


El nombramiento como nueva Directora General de Función Pública de Margarita Vega, diputada del PSOE en la Junta General en la última legislatura y concejala del mismo partido en el Ayuntamiento de Oviedo entre los años 2007 a 2015, supone una declaración de intenciones descarnada por el control partidista de la Función Pública asturiana y una vulneración manifiesta de la legalidad.


De entrada, es la primera vez en la historia de la Autonomía en la que no se nombra  a un/una empleada pública fija que hubiera accedido a la Administración por oposición o concurso- oposición, para el desempeño de un puesto de tanta complejidad técnica, cuyo ejercicio requiere una experiencia contrastada previa en la materia  . El Sr. Barbón, separándose de lo que ha sido regla general hasta ahora en los nombramientos efectuados por todos sus antecesores, se decanta por una militante de su partido, con un marcado perfil político, que accedió a la condición de personal laboral indefinido no fijo de la Administración del Principado por el encadenamiento sucesivo de contratos en fraude de ley (sentencia del Juzgado de lo Social n.º 3 de Oviedo de 5 de octubre de 2007)


Desde la perspectiva de la ética pública y del respeto al derecho fundamental a acceder al sector público por procedimientos que respeten los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, el mensaje que se traslada con este nombramiento al conjunto de los empleados públicos y a las ciudadanas y ciudadanos que participan en procesos selectivos, es devastador.


Pero además, el nombramiento no respeta la exigencia de idoneidad que establece el artículo 10.6 de la Ley 8/1991, de 30 de julio, de organización de la Administración del Principado de Asturias, conforme al cual los nombramientos en los puestos de Director General deben atender a criterios de experiencia profesional y competencia.


¿Qué competencia profesional y experiencia acredita Margarita Vega en gestión del empleo público? Visto su currículo profesional, es evidente que ninguna.



miércoles, 28 de agosto de 2019

Aproximación al sistema de «whistleblowing». Un nuevo desafío para la Administración Pública española

11/07/2019






Gabriele Vestri es Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de Cádiz
El artículo se publicó en el número 51 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2019)

RESUMEN: Este trabajo intenta abordar brevemente la cuestión del whistleblowing, un sistema cuyos elementos pueden encontrar cabida en el ámbito de la administración pública. Se trata en primer lugar de aclarar el concepto de “sistema de denuncias” y evidentemente de tratar la posición del denunciante, el whistleblower. En la experiencia europea y en parte en la española, con la modificación del Código Penal en materia de responsabilidad penal de las personas jurídicas, disponemos de ciertas características, sin embargo en el contexto de la administración pública nacional, España sigue estando lejos de tener una organización clara en la materia. En este estudio se retoman experiencias autonómicas como posible base para
una normativa nacional. Evidentemente a causa de las peculiaridades de este contexto es necesario verificar los patrones y las situaciones que mejor permitan la adaptación del sistema a aquel microcosmos en el que se mueve la Administración Pública. Finalmente es útil entender los posibles beneficios que el whistleblowing puede determinar en el ámbito público y ciertamente cooperar para establecer patrones que favorezcan a la regeneración de la Administración Pública.

I. CONSIDERACIONES GENERALES (1)
Previamente conviene identificar el concepto anglosajón de “whistleblowing(2)” y de “whistleblower”. Con el primer término se indica el modelo a través del cual se identifica un sistema de denuncias de actividades ilícitas en la Administración Pública o en la empresa privada. En este entorno asume un papel fundamental el whistleblower que es la persona que presencia un acto ilegal, una irregularidad, una “serious malpractices(3), en el lugar de trabajo durante el desempeño de sus funciones, y decide denunciarlo a una persona o autoridad que pueda actuar de manera efectiva al respecto(4).
Para utilizar una expresión menos disimulada, la Profesora Cristina Rodríguez Yagüe identifica a las personas que utilizan esta herramienta como delatores o soplones(5) aunque el sujeto en cuestión no haya sufrido ningún perjuicio directo. En castellano entonces, lo que más se aproxima al concepto de whistleblower es delator, soplón, acusador, denunciador.
Hoy en día la corrupción y las “serious malpractices”, en ámbito privado y quizás más aún en el ámbito público, están tan radicadas que poco importa la cuestión semántica, al contrario resulta extremadamente actual y necesario establecer los patrones a través de los cuales se pueda impulsar la utilización del whistleblowing en la esfera pública.
Consideramos útil, aunque escuetamente, abordar el tema de la corrupción y lo que el profesor Pablo da Silveira denomina “el paradigma de las virtudes cívicas”, una idea tan sencilla y tan vigente que promueve el estudio de contextos institucionales necesarios para que las motivaciones de la especie humana conduzcan a buenos resultados(6).
La Comisión Europea estimó que los casos de corrupción generan pérdidas anuales para la economía de la Unión Europea de aproximadamente 120 billones de euros. De acuerdo con un reciente estudio de la Asociación de Auditores Certificados de Fraudes (ACFE, por sus siglas en inglés) que analiza más de 2.400 casos de fraude en 114 países, cerca del 40% vieron la luz gracias a la acción de whistleblowers.
El fraude económico destruye el valor corporativo, amenaza el desarrollo de las empresas y de las Administraciones Públicas, pone en peligro las oportunidades de empleo y socava el buen gobierno. Los canales de denuncia y la protección del whistleblower son esenciales para combatir el fraude económico y la corrupción.
El whistleblowing se puede abordar desde dos arquetipos: interno (es decir, dentro de la misma Administración pública o institución) y externo (cuando los destinatarios de la denuncia son ajenos a la organización)(7). En otras palabras, el whistleblowing abarca una pluralidad de situaciones que en casos concretos agrupan a diferentes ramas del derecho(8). Este estudio toma principalmente en consideración la aplicabilidad del whistleblowing dentro de la Administración Pública, así como en el derecho administrativo. En otras palabras se trata de abordar la materia dentro de aquél “microcosmos jurídico, que tiende, a cubrir todas las posibles zonas en que se mueven las Administraciones Públicas, incluidas aquellas que constituyen el objeto de regulación de otros derechos”(9). El término <> no es nuevo en el derecho administrativo. El art. 62 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre indica la posibilidad de poner “en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho ()”. La denuncia sirve como cauce de iniciación de oficio del procedimiento administrativo. No habría incompatibilidad de aplicación del complejo sistema de whistleblowing cuando, en un caso como el tratado por el art. 62 antes citado, se quisiera proteger al denunciante. Sin embargo sí es de reconocer que primordialmente el sistema de whistleblowing intenta impedir la comisión de un ilícito que pueda llevar a tomar decisiones viciadas por el propio acto ilegal. El alcance del art. 62 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre indica más bien la herramienta a través de la cual la Administración Pública puede exigir sus derechos. Evidentemente el sistema de whistleblowing no excluye el sistema de denuncias previsto en el art. 62 de la de la Ley 39/2015 de 1 de octubre. Finalmente y a pesar de que nuestra investigación va dirigida al whistleblowing, los dos sistemas se pueden compenetrar y ser el mencionado art. 62 la consecuencia del objeto de este estudio.
Esta premisa resulta sustancial debido a que dentro de este “microcosmos” actúan una serie de personas que tienen una relación con el Estado y por ende con la Administración Pública en general y que por lo tanto tienen el interés legítimo de que la Administración y sus empleados ejerzan su función de forma legal. Fíjense que ya en el lejano 1965, el Prof. Francisco Félix Montiel pareció avisar que el administrado sufre de manera inmediata las consecuencias del mal gobierno, conoce por sus propias descalabraduras los defectos y los errores de la gestión del Estado, pero no tiene voz en el capítulo. Los <> olvidan a menudo que esa poderosa señora a la que sirven no es más que una representación o una imagen, y que ellos son en realidad los <>. Otras veces piensan esos funcionarios que la Administración son ellos, y que el público es la misma antigua masa de súbditos sin derechos, que simplemente ha cambiado de nombre(10). En virtud de esto, el sistema de whistleblowing y la protección del whistleblower debe ser entendida como una posible herramienta que consiga desarticular y enmendar el mal gobierno de la Administración Pública y de esta forma brindar más seguridad a los administrados. En otras palabras y principalmente, aquel que prestando su labor en el seno de la Administración Pública denuncia una mala práctica debe encontrar máxima protección puesto que finalmente contribuye a abogar por una administración pública sana e interesada en ell conseguimiento del interés público general. En definitiva se trata de restaurar el papel de la sociedad volviendo a otorgarle la condición de protagonista frente a la Administración(11).

II. EL WHISTLEBLOWING EN EL ÁMBITO EUROPEO
Las actuales experiencias, por lo menos a nivel europeo, parecen haber tomado una dirección muy clara sobre el objeto de esta investigación. Ya no se trata de entender la responsabilidad penal de las personas jurídicas sino que se hace necesario contar con nuevos instrumentos que mantengan alerta a las empresas privadas y evidentemente a la Administración Pública acerca de posibles delitos.
Nos dedicaremos a indicar las características que identifican el sistema de whistleblowing en Italia y en Reino Unido. La elección de estos dos países y lejos de agotar en estas páginas las cuestiones tratadas, se basa en la trayectoria que ambos han mantenido para llegar a la aprobación de sus actuales legislaciones en la materia.
El caso italiano nos resulta interesante debido a que algunos autores indican que la génesis del whistleblowing italiano está directamente relacionada con la responsabilidad penal de las empresas(12) (Decreto Legislativo 231/2001). A eso se suma que la reforma del código penal español en esta materia se ha basado justamente en los antecedentes italianos que ya en el año 2001 introdujeron por primera vez la responsabilidad administrativa/penal de las empresas y organismos por los delitos cometidos por los sujetos que operan en el contexto de los mismos. En definitiva Italia asumió su compromiso con un procedimiento de whistleblowing basado en etapas. Primero la responsabilidad penal de las empresas como acercamiento a la cuestión y también como innovación jurídica y después (dieciséis años después), el legislador se ha dedicado al tema de la protección de los whistleblowers, especialmente en el seno de la Administración Pública. Como ya ha sido mencionado, España cuenta con una reforma del código penal que introduce la responsabilidad penal de las empresas. En este sentido es cuanto menos razonable que no tengamos que esperar más de tres lustros para poder contar con una legislación ad hoc que proteja a los denunciantes. El sistema italiano, a nuestro parecer, es útil para el estudio y el desarrollo de un posible camino más rápido para que el ordenamiento jurídico español disponga de una legislación moderna y contundente en esta materia.
En relación con Reino Unido, no obstante que las normas de protección a los denunciantes se hayan adoptado en respuesta al fragor provocado por numerosos crímenes(13), es quizá uno de los mejores ejemplos de cómo la protección del denunciante no requiere de numerosas y complejas normas para que el sistema resulte efectivo. Una de las razones del éxito de Reino Unido ha sido la implementación de campañas de sensibilización promovidas por diversas asociaciones, que no solo permitieron que la denuncia de irregularidades entrara en la agenda pública, sino también consiguieron difundir una cultura adecuada de presentación de denuncias en el país. Parece interesante considerar el Public Concern at Work, como experiencia pionera para verificar si el modelo británico puede considerarse como el mejor modelo a seguir.
En definitiva se trata de dos sistemas que nos permiten abordar la cuestión objeto de la investigación desde una doble óptica. Por un lado Italia con sus transformaciones que parecen haber trazado una ruta determinada y cuyo whistleblowing actual parece ser el producto necesario que deriva de la responsabilidad penal de las personas jurídicas, por el otro, Reino Unido más que otorgarnos un recorrido jurídico determinado, nos entrega elementos novedosos como las peticiones sociales y la labor de los actores sociales en la materia.
1. La experiencia italiana
Italia es uno de los últimos países en haber aprobado definitivamente una ley que protege al “delator”(14).
El pasado 15 de noviembre de 2017, la Cámara de Diputados, con 357 votos a favor, 46 votos contrarios (de “Forza Italia y Direzione Italia”) y 15 abstenciones aprobaron la Ley 179 de 30 de noviembre de 2017 que introduce la denominada “denuncia de irregularidades” o de actividades ilegales en la Administración Pública o empresas privadas, por parte del empleado que ha llegado a conocerlo por motivos de trabajo(15). La regla que consta de tres artículos apunta sobre todo a proteger a los trabajadores.
Nos interesa destacar que la nueva norma encuentra aplicación directa en la Administración Pública. El artículo 1 modifica el artículo 54-bis de la Ley consolidada del empleo público (Decreto legislativo núm. 165 de 2001), introducido por la Ley Severino que ya había otorgado una primera forma de protección al “informante” y que preveía un verdadero sistema de garantías para el empleado. La nueva regulación establece: “El empleado público que, en aras de la integridad de la administración pública, informe a la persona responsable de prevenir la corrupción y la transparencia, de conformidad con el artículo 1, párrafo 7, de la Ley 6 de noviembre de 2012, n. 190, ante la Autoridad Nacional Anticorrupción (ANAC), o denuncie ante la autoridad judicial o contable la conducta ilegal de la que tuvo conocimiento debido a su relación laboral, no puede ser sancionado, descendido, despedido, transferido o sometido a otra medida organizativa que tenga efectos negativos, directos o indirectos en las condiciones de trabajo como consecuencia de la denuncia. La adopción de medidas consideradas como represalias contra el denunciante, referidas en el primer apartado, se comunican en cualquier caso a la ANAC por parte del interesado o por medio de las principales organizaciones sindicales de la administración en las que se dieron lugar ()”.
En casos de discriminación, la Autoridad Nacional Anticorrupción puede imponer una sanción pecuniaria administrativa contra el administrador de 5.000 a 30.000 euros, sin perjuicio de otros tipos de responsabilidad. Además, la Autoridad Nacional Anticorrupción aplica la sanción administrativa de 10.000 a 50.000 euros que se le imputará al gerente que no realice la verificación y análisis de los informes recibidos. Una peculiaridad es que la cantidad de la multa toma en cuenta el tamaño de la administración pública o del órgano afectado(16).
Es interesante el hecho de que la nueva norma italiana impone que sea la Administración Pública la que demuestre que las medidas discriminatorias o de represalias tomadas contra la parte informante están motivadas por razones no relacionadas con la denuncia. Se trata finalmente de una verdadera inversión de la carga de la prueba que otorga, si cabe, más protección al denunciante. En caso de despido del denunciante, se establece que el interesado tiene derecho a reintegrarse en el lugar de trabajo y la administración tiene la obligación de compensar el daño(17).
En este mismo orden de ideas el legislador italiano aborda otro posible problema al que se podría enfrentar el empleado público o el trabajador de la empresa privada. Se trata de la “revelación del secreto”. Así, el artículo 3, introducido durante el examen en el Senado, con respecto a la queja formulada en el sector público o privado, establece como justa causa la revelación del secreto profesional, (art. 622 CP), científico e industrial, así como la falta de lealtad al empresario, cuando el servidor público (o el empleado en ámbito privado) actúe por la integridad del interés de la Administración (pública y privada), así como la prevención y represión de malversación. Por tanto, la causa opera como exoneración, en el supuesto de que exista un interés primordial que requiera o permita dicha divulgación.
Para finalizar, la norma italiana deja alguna duda sobre la imposibilidad de que el whistleblowerquede anónimo, de hecho, los denunciantes no podrán permanecer anónimos pero sí estará prohibida la revelación de la identidad del whistleblower, punto este controvertido puesto que en caso de procedimiento jurisdiccional será necesaria la revelación de la identidad del denunciante para que el proceso cumpla con la legalidad establecida(18).
2. El caso de Reino Unido
El whistleblowing en Reino Unido encuentra su explicación en las actividades de determinados agentes sociales. Entre las fundaciones de mayor relevancia en materia de whistleblowing, la Public Concern at Work puede ser sin duda considerada como la más conocida y activa en este sector(19). Nació en el año 1993 con el propósito claro y declarado de aminorar la presión sobre el denunciante logrando de esta forma que los delitos y los episodios de negligencia pudieran ser emplazados y acometidos antes de la producción del daño.
La fundación utilizó desde el principio diferentes herramientas. Concretamente se individuaron tres ámbitos prioritarios: 1) asesoría gratuita, 2) actividad de presión y proyección política y 3) educación pública. Hoy, estos ámbitos siguen siendo preeminentes. Los destinatarios de estas acciones se concretan en dos grupos aparentemente en contradicción entre ellos. Por un lado los empleados que evidentemente son los primeros en conocer el posible delito o negligencia, por lo tanto representan los aspirantes whistleblowers y por el otro, la organización empresarial. En este sentido la fundación examina la correcta organización de las empresas como elemento primordial para garantizar a los whistleblowers un más fácil y seguro canal de acceso a las denuncias. Evidentemente estas acciones requieren de la promoción de una cultura de las denuncias pero también de una actividad de monitoreo de las empresas y de los sujetos institucionales que permita una evaluación continua de los métodos de denuncia que faciliten datos claros sobre la eficacia de los sistemas adoptados.
El grupo de trabajo mantiene también relaciones voluntarias con las instituciones interesadas o involucradas con un sistema de whistleblowing. En otras palabras, en este ámbito se hace manifiesta la necesidad de formar al personal público y privado sobre cómo investigar las denuncias. Dicha formación encuentra un equilibrio con el estudio de la doctrina, de la jurisprudencia y de los casos prácticos(20).
Cabe destacar que en el análisis que pudimos hacer de la documentación de las actividades de Public Concern at Work, las acciones destinadas a las empresas y a los agentes públicos no son gratuitas. La fundación propone la inscripción a paquetes de servicios(21). Esto se debe a que el grupo de trabajo no recibe fondos estatales y viceversa, los servicios prestados a los whistleblowerssí son totalmente gratuitos. De alguna forma este sistema permite involucrar a las empresas y al sector público que costean un servicio y al mismo tiempo brindar, por lo menos en abstracto, más protagonismo a los whistleblowers. Debido a la gratuidad de los servicios para los denunciantes, el Public Concern at Work, ha establecido unas líneas guías, a las cuales los denunciantes pueden recurrir antes de efectuar una denuncia(22). Se trata de un vademécum que intenta aclarar los pasos a seguir para aquellos que pretendan denunciar un suceso.
En primer lugar se requiere a los empleados que la denuncia se haga sobre hechos, informaciones que se conozcan con certeza evitando fundamentar la denuncia sobre cotilleos o habladurías que finalmente podrían poner en inútil peligro la vida laboral del denunciante y del denunciado.
En segundo lugar la fundación recomienda comunicar lo que uno conoce de forma profesional, seria y productiva. De hecho, si el empleado tiene la capacidad de resolver el problema señalado, él mismo está legitimado para proponer soluciones.
En tercer lugar la fundación indica que el empleado denunciante debe mantener su actividad dentro de los límites de la legalidad sin aventurarse en investigaciones que no son de su competencia.
Finalmente las líneas guías establecen que el empleado denunciante mantenga separado el interés privado del interés público. Solo este último debe prevalecer.
Reino Unido, también gracias a la actividad de la Public Concern at Work, cuenta con un sistema de protección de los whistleblowers que se refleja principalmente en el Public Interest Disclosure Actde 1998(23) (con ciertas modificaciones asumidas durante estos años) introducido por el ex Primer Ministro Tony Blair y que protege a los trabajadores públicos y privados contra el trato perjudicial o la victimización de su empleador si, por interés público, denuncian un ilícito penal, civil o administrativo.

III. LA REALIDAD ACTUAL Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA ESPAÑA
En la actualidad España carece de una legislación nacional específica sobre whistleblowing y sobre protección de los whistleblowers.
Es cierto que la Agencia Española de Protección de Datos, en 2007, redactó un informe legal (2007/0128) sobre la “Creación de sistemas de denuncias internas en las empresas (mecanismos de whistleblowing)” sin embargo el denunciante no encuentra una verdadera protección(24). Aunque la Agencia disponga también de una guía sobre “La protección de datos en las relaciones laborales” que establece los procedimientos de un sistema de denuncias internas(25), el animus de ambos documentos parece exigir un entorno empresarial para su aplicación en detrimento de la aplicación en el ámbito público.
En esta misma línea de ideas detectamos otro límite sugerente. En el año 2015, las Cortes Generales españolas mediante la LO 1/2015 de 30 de marzo, introducían la figura del “Legal Compliance”, que finalmente trata de prevenir o reducir al máximo las posibilidades de comisión de delitos penales dentro de la empresa eximiendo o atenuando, en su caso, la responsabilidad que por ello se transmitiría a las personas jurídicas, rompiendo así con la antigua posición que ostentaban las mismas en el derecho español, careciendo hasta el momento de responsabilidad penal (“Societas delinquere non potest”). Realmente el actual código penal obliga a que determinadas sociedades y también las Pymes(26) cuenten con un “Compliance Officer” que debe “ocuparse de que se implemente y se cumpla el programa de prevención, procurando que la gente lo conozca y esté formada. Además debe gestionar el canal de denuncias, que todo programa de cumplimiento debe tener, este canal debe ser confidencial y servir para que cualquier empleado que tenga conocimiento de un hecho irregular lo pueda comunicar sin miedo a represalias”(27).
Desde luego existe un avance considerable en la legislación penal española, sin embargo el mismo código penal se premura en recordar, en su art. 31 quinquies, que las disposiciones relativas a la responsabilidad penal no se aplican al Estado o a las Administraciones Públicas, por lo tanto el límite es evidente. En otras palabras, el “Compliance Officer -y el “Legal Compliance”- no pueden encontrar aplicación en el ámbito de la Administración Pública.
Este supuesto tiene su explicación en que las personas jurídicas siempre son entes instrumentales constituidos para lograr unos fines. Así, se puede comprender que el legislador establezca la responsabilidad penal de las mismas cuando son empleadas para la consecución de propósitos criminales que generan beneficios a dichas personas jurídicas, e indirectamente a quienes las integran.
La Administración Pública también es un ente instrumental para el cumplimiento de fines. En el caso de las Administraciones territoriales, estamos ante personas jurídicas con un origen democrático cuyos fin es el de servir con objetividad a los intereses generales de los administrados. En otras palabras, las Administraciones Públicas territoriales son entes instrumentales surgidos de la soberanía popular, a la que deben servir. Por ello, atribuir responsabilidad penal a esas personas puede conllevar de algún modo consecuencias penales para la ciudadanía a la que representan y sirven(28). Por lo tanto el sistema de whistleblowing parece tener una dudosa cabida en el código penal, sin embargo esto no debe desanimar a encontrar el mejor lugar legislativo para que el sistema encuentre su colocación natural.
Es cierto que el ecosistema público resulta ser más complejo. En ocasiones, la estructura administrativa de un estado identifica un verdadero leviatán que complica una visión armoniosa del derecho público en general. Además nunca se debe perder de vista la necesaria rectitud, moralidad y honestidad que se le pide a la Administración Pública (y a su personal) para lograr el interés público general. Evidentemente a la falta de dicha integridad le corresponde el incumplimiento de la obligación que la Administración tiene encargada ope legis hacia sus administrados.
En España se dan y se han dado casos de denuncia por parte de funcionarios que posteriormente han sufrido consecuencias en su esfera personal y laboral(29). En este sentido y a causa de la falta de regulación, la denuncia se puede convertir para el denunciante en un verdadero calvario.
Todo esto no hace otra cosa que acentuar el débil e incompleto acercamiento que la legislación española hace frente al whistleblowing.
Llegados a esta altura sería relativamente sencillo afirmar que un sistema de protección de los denunciantes en España es necesario debido al vacío legal en esta materia o porque el entorno europeo (por lo menos el analizado brevemente) dispone de normas tajantes y España no se puede quedar atrás. Tampoco sería totalmente correcto pensar que la necesidad de un sistema de whistleblowing está vinculada a la obligación que España asumió en 2010 con la ratificación del Convenio del Consejo de Europa sobre la corrupción. Todas ellas son evidentemente causas efectivas y auténticas, sin embargo limitan el alcance de dicha necesidad. Lo que interesa es finalmente analizar aquellos elementos axiológicos y prácticos que finalmente determinan la necesidad de crear un modelo adecuado que por un lado responda a la realidad actual de la Administración Pública española en materia de delitos y corrupción y por el otro permita otorgar más seguridad jurídica a las actuaciones de la Administración Pública.
Se trata entonces de ofrecer argumentos que permitan la creación de un debate armonioso y privado de prejuicios sobre el tema que nos ocupa. En este sentido cabe preocuparse sobre la manera en que el whistleblowing puede desplegar sus efectos en la Administración Pública. A título de reflexión parece que el tema se puede abordar en su dimensión interior y concretamente en el modo en que el whistleblowing consigue garantizar la legalidad de las actuaciones de la Administración Pública. En cierto modo verificar aquellas situaciones que facilitan la regeneración democrática de la Administración Pública. Este resultado puede pasar por diferentes cauces. En esta sede parece interesante identificar por lo menos dos elementos. El primero, específico, relativo al ámbito procedimental administrativo del whistleblowing, el segundo, general, referente a la necesaria protección del whistleblower en el ámbito público.
1. El “whistleblowing” como cauce de suspensión cautelar del procedimiento administrativo
El objeto de esta investigación no debe representar solo un mero dato empírico sino que de alguna manera debe otorgar ideas que favorezcan una aplicación rigurosa de los elementos del whistleblowing en el ámbito administrativo. En este sentido parece que un sistema de denuncias puede representar el cauce a través del cual es posible la suspensión cautelar del procedimiento administrativo. La actual Ley 39/2015 sobre Procedimiento Administrativo Común establece en su art. 56(30) la posibilidad de aplicar medidas cautelares, por lo tanto la denuncia puede configurarse como el inicio de una suspensión cautelar del procedimiento administrativo.
Ahora bien, las medidas provisionales del procedimiento administrativo son decisiones transitorias adoptadas en el seno de un procedimiento, o con carácter previo a su instrucción, por razones de urgencia o para proteger el interés general. Su finalidad es garantizar la eficacia de la decisión que finalmente se adopte durante la tramitación del procedimiento. Así, por ejemplo se pronunció la STS de 14 noviembre 2007 [j 1] (F.5) estableciendo que “Constituyen, por tanto, acciones provisionales que se adoptan para proteger el interés general, ordinariamente en el seno de un procedimiento, pero también con carácter previo a su instrucción cuando hay razones de urgencia. Se trata de evitar que mientras se instruye y termina un procedimiento puedan mantenerse situaciones que mermen o eliminen la eficacia real de la decisión o resolución que finalmente fuere adoptada”.
Si por un lado la jurisprudencia aboga por unas medidas que protejan el interés general, por el otro la doctrina, con la introducción de la LPAC , ha individuado auténticas facilidades en la adopción de medidas provisionales, como consecuencia de la supresión de la exigencia de previsión legal expresa para acordar tales medidas antes de la iniciación del procedimiento(31).
En otros términos, la denuncia del whistleblower se convierte en aquella razón de urgencia que colabora para evitar situaciones de vulneración de derechos que finalmente podrían desembocar en una resolución viciada.
En este sentido la denuncia de un ilícito —dentro del sistema de whistleblowing— que permita la aplicación de la medida cautelar y por lo tanto suspenda temporalmente el procedimiento administrativo, representa la justificación del derecho a la tutela judicial efectiva que recoge el art. 24 de la Constitución Española. De hecho el propio Tribunal Constitucional señaló en Sentencia Tribunal Constitucional 14/1992 que “la tutela judicial efectiva no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso”. Aunque no hay que confundir y mezclar las medidas cautelares tomadas en el seno de un procedimiento administrativo con las que se pueden tomar en el ámbito contencioso-administrativo, es cierto que deben existir causas que permitan la aplicación de la medida. La justificación de interrumpir el procedimiento administrativo recae en el contenido de la denuncia que finalmente es la causa que argumenta la medida.
En un sentido más amplio y aunque el artículo 117 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común en realidad se refiera únicamente a la suspensión del acto administrativo como medida cautelar a adoptar en el procedimiento administrativo, la norma no impide acudir a las características generales de las medidas. De hecho, las medidas pueden incluir no solo el aseguramiento de la eficacia en sentido estricto de la resolución final que se dicte en el procedimiento a la que dicha medida se vincula (es decir que la misma se pueda cumplir y, en caso de incumplimiento, ejecutar coactivamente), sino también otras que la garantizan en sentido amplio: la posibilidad de contar con el aparato probatorio necesario que la sustente evitando el mantenimiento de los efectos de la infracción y satisfacer las exigencias de los intereses generales(32). La denuncia en un sistema preestablecido de whistleblowing puede representar el aparato probatorio.

IV. LA EXPERIENCIA AUTONÓMICO-LEGISLATIVA EN LA MATERIA
Si por un lado en España no existe una norma nacional definitiva sobre whistleblowing, sí se ocupan de este fenómeno algunas legislaciones autonómicas. En este sentido nos parece interesante verificar las principales características de las normas existentes, entre otras, de la Comunidad Valenciana, Castilla y León, Islas Baleares y Aragón.
1. Comunidad Valenciana
La Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunidad Valenciana fue aprobada el 10 de noviembre de 2016(33). Aunque la norma no se ocupa solamente de la protección de los denunciantes, sino que crea la agencia de lucha contra la corrupción y el fraude, es también cierto que su artículo 14 establece el Estatuto de la persona denunciante regulando de hecho una materia directamente ligada con el objeto de la presente investigación.
Se trata sin duda de una norma novedosa principalmente por su ámbito de aplicación que está dirigido al sector público pero en un sentido amplio capaz de incluir también las irregularidades de aquellas entidades perceptoras de subvenciones, contratistas así como partidos políticos y sindicatos.
En cuanto al objeto de la denuncia, la ley impulsa una verdadera apertura a cualquier tipo de conducta. A título de ejemplo, el mismo artículo 11.2 establece que “Cualquier persona puede dirigirse a la agencia para comunicar conductas que puedan ser susceptibles de ser investigadas o inspeccionadas por esta ()”. En otras palabras se reconoce la denuncia de cualquier comportamiento capaz de determinar la necesaria intervención de la Agencia. Igualmente se protegerá a los denunciantes independientemente del canal utilizado para denunciar, salvaguardando por tanto a los denunciantes que hayan utilizado canales internos o externos. En este punto cabe destacar un posible límite de la norma. No existe automaticidad en la protección. Es el denunciante que para recibir protección debe utilizar los canales previstos para informar de posibles represalias. En otras palabras el denunciante debe activar la protección utilizando los canales que la Agencia deberá establecer.
Decíamos que el sujeto beneficiario de la protección prevista legalmente en la norma es muy amplio. De hecho, el artículo 14.1 a) establece que “La actuación de la agencia prestará especial atención a la protección de las personas denunciantes. Se considera persona denunciante, a los efectos de esta ley, cualquier persona física o jurídica que comunique hechos que pueden dar lugar a la exigencia de responsabilidades legales”. Parece estar claro que la protección se brinda al sujeto independientemente de que se trate o no de un trabajador público o del tipo de relación que mantenga con el denunciado.
La ley valenciana, así como ocurre en la propuesta de ley nacional, no permite canales de denuncia anónimos aunque sí garantiza el deber de confidencialidad sobre la identidad del denunciante.
Es interesante la introducción de una fase previa, potestativa se entiende, en la cual el potencial y futuro denunciante puede recibir asesoría por parte de la Agencia. Como ha sido indicado se trata de un momento anterior a la denuncia que a nuestro parecer tiene dos consecuencias claras y totalmente compartidas: en primer lugar, la asesoría previa permite que la persona esté impulsada a proceder con la denuncia y, en segundo lugar permite evitar posibles denuncias infundadas o no susceptibles de protección.
Respecto a los motivos de los denunciantes, establece el artículo 14. 1 b) de la ley que “No será aplicable el estatuto de la persona denunciante establecido en esta ley cuando la denuncia se formule y proporcione información falsa, tergiversada u obtenida de manera ilícita. En tales supuestos, la agencia podrá, previa audiencia reservada a la persona denunciante, archivar sin más trámite la denuncia, manteniendo la confidencialidad, y le advertirá que, si la hace pública, no se aplicará el estatuto del denunciante establecido en esta ley y que podrían derivarse responsabilidades disciplinarias o penales contra el falso denunciante”. Una vez más, asume una importancia trascendental la posible asesoría previa.
Si por un lado entonces es importante que el denunciante lo sea de buena fe, por el otro, cuando esto ocurre, la ley determina medidas de protección desde el momento en que interponen la denuncia ante la Agencia o, si el denunciante utiliza otros canales, cuando informe de represalias. En este último caso, es la Agencia que se encargará de actuar para proteger al denunciante de las represalias entendiendo que la Agencia tiene potestad en materia de derechos laborales por ejemplo, el traslado a otro puesto de trabajo o la concesión de un permiso con mantenimiento del sueldo.
La ley otorga además a la Agencia competencias sobre la imposición de sanciones(34). El artículo 18 de la ley se ocupa de indicar que “Son infracciones sancionables a los efectos de esta ley las acciones u omisiones dolosas o culposas con cualquier grado de negligencia que estén tipificadas y sancionadas como tales en esta ley”. El mismo artículo se premura en pormenorizar la infracción y seguidamente, en el artículo 19, de prever las sanciones y en el artículo 20 el régimen disciplinario.
En definitiva, los aspectos más destacables de la ley son representados por una amplia definición del denunciante, garantías muy concretas de protección tales como los traslados a un nuevo puesto de trabajo o los permisos remunerados y la asesoría gratuita. Parece quedar pendiente un desarrollo más puntual de los cauces de denuncia, sin embargo el avance general de la norma es notable.
La labor de la Comunidad Valenciana en esta materia se ha concretado también con la aprobación de la Ley 22/2018 de 6 de noviembre, de la Generalitat, de Inspección General de Servicios y del sistema de alertas para la prevención de malas prácticas en la Administración de la Generalitat y su sector público instrumental(35). La norma tiene el afán de crear un sistema de alertas que permita detectar con carácter preventivo las malas prácticas y las irregularidades administrativas en el ámbito de la gestión pública de la administración de la Generalitat y su sector público instrumental.
En definitiva dos normas con un único propósito, reducir y combatir la corrupción y las malas prácticas en el seno de la administración pública.
2. Castilla y León
En el mismo año que la Comunidad Valenciana, también Castilla y León entendió la necesidad de dotarse de un mecanismo que se enfrentara a posibles denuncias de delitos en la administración pública. El resultado fue la aprobación de la Ley 2/2016, de 11 de noviembre, por la que se regulan las actuaciones para dar curso a las informaciones que reciba la Administración Autonómica sobre hechos relacionados con delitos contra la Administración Pública y se establecen las garantías de los informantes(36).
Se trata de un texto muy breve (tres artículos: objetos, tramitación y garantías) que se ocupa exclusivamente de proteger a los denunciantes de corrupción y a regular el canal de las denuncias. El artículo 1 de la ley de Castilla y León se ocupa de limitar su alcance al sector público indicando que la ley se aplique a denuncias realizadas únicamente por el personal al servicio de las Administraciones Públicas.
La ley establece que la Inspección General de Servicios es el único canal para realizar las denuncias y que solo este organismo, dependiente de la Conserjería de Presidencia de la Junta de Castilla y León, puede llevar a cabo las correspondientes investigaciones.
El texto prohíbe, en su artículo tercero, que los denunciantes sufran medidas desfavorecedoras en el ámbito laboral si éstas son consecuencia de su denuncia. En definitiva, en el caso de Castilla y León también se prohíben las represalias. Incluye la garantía del traslado del denunciante a otro puesto de trabajo equivalente y la salvaguarda de la confidencialidad.
Cabe destacar que la Ley 2/2016, de 11 de noviembre no contempla el anonimato de las denuncias creando de esta forma cierta incertidumbre en los destinatarios.
La lectura de la ley, nos impulsa a reflexionar sobre la necesaria revisión que deberán operar los poderes públicos para, por lo menos, alinear el contenido de la norma a las indicaciones internacionales.
3. Islas Baleares
La Ley 16/2016, de 9 de diciembre, de creación de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Baleares fue aprobada por el Parlamento de las Islas Baleares el 15 de diciembre de 2016(37). La ley crea fundamentalmente una agencia anticorrupción, denominada Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción (artículo 1), entre cuyas funciones se encuentra la de brindar protección a los denunciantes. Como en el caso de la ley valenciana, el ámbito de la norma se limita al sector público y a entidades perceptoras de subvenciones públicas, no obstante, la definición de denunciante se extiende a cualquier ciudadano que informe de un posible caso de prácticas fraudulentas, corrupción o conductas ilegales, no solo a funcionarios o personal al servicio de las administraciones públicas (artículo 2.3).
Como novedad relevante cabe señalar que la ley instituye la creación de canales que faciliten la denuncia telemática garantizando la confidencialidad del denunciante. La misma ley delega, en su artículo 7.1, la regulación sobre el canal de denuncia a un reglamento posterior. Dicho reglamento quedó aprobado con Resolución de 14 de diciembre de 2018 por la que se crea el Buzón de Denuncias de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears y se regula su funcionamiento(38). Según establece el punto segundo de la citada resolución, “El Buzón de Denuncias es un canal de comunicación electrónica que facilita la participación ciudadana y permite que cualquier persona comunique hechos o conductas que resulten contrarias al derecho y a los principios o reglas éticas y de buen gobierno y administración que determina el marco normativo vigente”.
El reglamento, con la implementación del Buzón de Denuncias, permite que los denunciantes individúen más claramente sus derechos y obligaciones (indicaciones previstas en la sección cuarta, quinta y sexta del reglamento. Respectivamente: Derechos de las personas informantes, Obligaciones de las personas informantes e Investigación de los hechos comunicados).
Se trata en definitiva de una ley y de un reglamento que toman posición sobre el tema que ocupa este estudio, un tema que evidentemente no puede quedarse carente de una legislación ad hoc.
4. Aragón
Finalmente nos parece útil mencionar la Ley 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas aprobada por las Cortes de Aragón(39) que como en el caso de la Comunidad Valenciana y de las Islas Baleares, no se dedica específicamente a la protección de los denunciantes (crea un organismo para la lucha contra la corrupción), aunque sí, el art. 45.1 considera como denunciante a los empleados públicos y estatutarios que denuncien hechos que puedan suponer delitos contra la administración o que produzcan responsabilidad. La norma no admite denuncias anónimas. En este sentido el art. 46 establece que “No se admitirán denuncias anónimas. No obstante, la Agencia deberá establecer procedimientos y canales confidenciales para la formulación de denuncias que garanticen su estricta confidencialidad cuando el denunciante invoque la aplicación del estatuto regulado en este artículo ()”.
Así como sucede con la ley valenciana, la Ley 5/2017, de 1 de junio prevé protección para cualquier denunciante que informe a la Agencia de represalias, independientemente del canal que haya utilizado para denunciar, así como para aquellos que denuncien a través de la propia Agencia. En el caso de Aragón, no se requiere la aportación de pruebas de los hechos denunciados, aunque sí que se exige a los denunciantes actuar de buena fe.
En cuanto a las medidas de protección y los derechos de los denunciantes, se establece un Estatuto del denunciante que comprende la prohibición de las medidas que perjudiquen a los denunciantes en su ámbito laboral. Asimismo se establecen garantías de traslado de puesto de trabajo y excedencia con mantenimiento de sueldo e indemnizaciones. Está garantizada, por parte de la Agencia, la asesoría legal a los denunciantes que manifiesten interés en este sentido.
Sin duda la ley aragonesa es puntual en cuanto a los derechos del denunciante sin embargo, a diferencia de la ley de Valencia, la definición de denunciante resulta bastante, quizá demasiado, restrictiva ya que considera denunciantes solo al personal al servicio de las Administraciones Públicas.
Las leyes autonómicas analizadas presentan similitudes en su estructura. El objetivo principal es sin duda la creación de un organismo de lucha contra la corrupción con funciones específicas, dentro del cual puede caber la regulación y la protección de los denunciantes. El hecho de impulsar la creación de una oficina o agencia específica debe ser acogido con extrema positividad. Aunque pueda parecer un paso obligado en este ámbito, debemos recordar que en la actualidad existen todavía Comunidades Autónomas que no cuentan con organismos como los que hemos tratado en esta sección. Finalmente cabe destacar que en ninguna de las normas analizadas se establece la posibilidad de una denuncia anónima. A la luz de las experiencias y recomendaciones internacionales, este fenómeno parece alejar las normativas autonómicas de aquellos estándares que hoy en día parecen resultar básicos en la materia.

V. LA PROTECCIÓN DEL WHISTLEBLOWER
Lo que hasta aquí hemos intentado exponer sobre el sistema de whistleblowing en la Administración Pública encuentra sentido siempre y cuando previamente esté establecido un riguroso sistema de protección del denunciante. Es evidente que sin este antecedente la eficacia del sistema de denuncias queda en “entredicho”.
En los años pasados algunas plataformas de empleados públicos intentaron sensibilizar a la opinión pública y sobre todo a la política sobre este tema. Es el caso por ejemplo de la Plataforma en Defensa de lo Público, PLADEPU(40) que decidió dar un paso al frente para luchar contra la corrupción en la administración regional proponiendo la instauración de una figura jurídica que brinde protección a los empleados públicos, para que puedan denunciar prácticas corruptas en las consejerías, sin temor a sufrir represalias por parte de sus superiores(41). Sin embargo hasta la fecha el empleado público que denuncia queda totalmente desprotegido. Evidentemente este entorno no favorece la voluntad denunciante de los empleados públicos que prefieren callar antes que enfrentarse a represalias y a un posible despido.
A este contexto le debemos sumar la dificultad y quizá la extemporaneidad con la cual en España se trata el tema del anonimato del whistleblower.
Los documentos propuestos por la Agencia Española de Protección de Datos informan sobre la identificación del whistleblower: “En concreto, las sociedades no deberían anunciar el hecho de que se permiten los informes anónimos a través del programa”. “Para garantizar la exactitud de la información deberían establecerse mecanismos que garanticen únicamente la aceptación de las denuncias en que el denunciante aparezca claramente identificado, no siendo adecuado establecer sistemas de denuncias anónimas”. Reiterando el límite por “ratione materiae” es evidente que la función primordial de la Agencia es la protección de los datos sin embargo parece rechazar una denuncia anónima a favor de un denunciante claramente identificado y que por lo tanto pueda encontrar la debida protección. Esta es la misma posición expresada en el actual art. 5.2 de la Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes número 122/000022 de 23 de septiembre de 2016(42).
Sin embargo esta visión parece anacrónica respecto al ámbito por lo menos europeo. De conformidad con lo dispuesto en la propuesta de directiva europea, se deberá garantizar el anonimato del whistleblower. Concretamente: “1. La protección se concederá a los whistleblowersque revelen información de forma anónima. 2. Los mecanismos de divulgación de los estados miembros deberán prever que la divulgación sea segura, confidencial o anónima. 3. No se deberá revelar la identidad del whistleblower, o cualquier información que pueda tener como consecuencia su identificación, y a ninguna otra persona, sin el expreso consentimiento del whistleblower. 4. La protección se extenderá a los whistleblowers que, siguiendo su divulgación y a pesar de su denuncia anónima, se hayan identificado sin su consentimiento”(43).
La protección del whistleblower debe sin duda representar un pilar del sistema, puesto que finalmente permite un rápido acercamiento a lo que la misma administración pública demanda: cumplir y hacer cumplir el interés público general con las debidas garantías. La falta de protección hace retroceder esta necesidad dejando en el oscurantismo aquellos empleados que quieran participar en este cambio democrático.

VI. CONCLUSIONES
Sin duda es necesario un sistema de whistleblowing así como lo es un sistema integral de protección del whistleblower. Ambos representan los elementos de una pieza única e inseparable. La ciudadanía está francamente preocupada por los ilícitos y por las tramas corruptas que afectan a la Administración Pública. España se está quedando completamente aislada de la realidad europea. La gran mayoría de los países europeos cuentan con una normativa en la materia. Esto debe llevar a una rotunda reflexión sobre las características que por lo menos en lo general debe mantener un sistema de denuncias en el contexto español.
En este sentido es oportuno trazar ciertos perfiles, algunos generales y otros específicos, que a nuestra manera de ver deberían representar los pilares del debate y que finalmente son el compendio de estas páginas.
El whistleblowing encuentra sin duda cabida en la Administración Pública. Si el código penal no representa, actualmente, la mejor herramienta para incluirlo, parece razonable el uso de una legislación ad hoc. Aunque no existe en la actualidad, una norma nacional, algunas Comunidades Autónomas ya se han dotado de una legislación que por lo menos se aproxima al fenómeno estudiado. Las leyes autonómicas estudiadas aunque fundamentalmente crean agencias u oficinas de lucha contra el fraude y la corrupción, abordan el concepto de denuncia y sobre todo establecen patrones de protección del denunciante. El alcance de las normas analizadas es territorial, sin embargo puede ser entendido como un primer paso legislativo para dotar de cierta seguridad jurídica la administración del Estado.
Trascendental es sin duda el papel de las personas que finalmente son quienes pueden invertir esta dinámica y lo harán si encuentran las debidas protecciones. Debe de estar garantizado el anonimato: los denunciantes deben poder contar con el máximo amparo haciendo que prevalezca la denuncia, seria y circunstanciada, sobre cualquier otra actuación. Parece necesario garantizar el anonimato de las denuncias. Hoy día existen aplicaciones especializadas que lo permiten. Para poder garantizar el anonimato de la denuncias será necesario dotar a las administraciones públicas de herramientas que consientan encubrir los datos entrantes y salientes de los usuarios. A título de ejemplo, Tor es una aplicación que toma los datos que entran y salen a través de la conexión a Internet y los hace pasar a través de un circuito de servidores repartidos por todo el mundo. Existen otras aplicaciones como Vitalia, específica para móvil, I2P, TunnelBear, PaperBus, UltraSurf etc., que pueden lograr el mismo fin. Debe estar garantizada la eficacia del sistema para que los denunciantes comprendan que su esfuerzo y compromiso no es en vano. Las denuncias deben poder alcanzar cuestiones penales, administrativas, civiles, laborales y de género. El régimen de este sistema debe garantizar el cumplimiento pleno y transparente del interés público. Es en este sentido que el whistleblowing debe entenderse como herramienta que durante la labor de la administración pública pueda suspender y enmendar aquellos procesos que en caso contrario llevarían a una resolución corrompida e ilegítima. Se trata finalmente de impedir aquella perversa dinámica que hace que el interés de pocos prevalezca sobre el interés de todos.
La implantación del sistema debe ocurrir por fases para que pueda garantizar su máxima eficacia. Por lo menos en la fase inicial, el sistema debe contar con órganos creados ad hoc para recibir este tipo de denuncias. En esta misma línea se pronuncian las experiencias autonómicas. Así mismo, a nivel extranjero, el caso italiano puede ser emblemático. La creación de una Autoridad Garante es un paso necesario para proporcionar al whistleblowing la necesaria separación que debe mantener con el lugar de trabajo. En la fase inicial es necesaria la garantía de un organismo súper partes que transmita la mayor imparcialidad posible. Parece recomendable además que los órganos o autoridades creadas oportunamente para la lucha contra el fraude y la corrupción gocen de total independencia de los órganos gubernamentales que los crean.
Para que los esfuerzos de este sistema produzcan resultados aceptables es necesaria una formación continua de todos los involucrados. La idea transmitida por Reino Unido a través de la actividad de la Public Concern at Work hace intuir que la dinámica de concienciación a través de la formación teórico-práctica de los agentes implicados es la mejor forma para que con el tiempo el whistleblowing encuentre su natural cabida en el conocimiento de sus efectos más que en la mera norma. Si por un lado el sistema debe garantizar las denuncias y los denunciantes, por el otro es necesario prever un régimen claro y ejecutivo de sanciones para quien actúe de forma ilegal. Este último inciso debe encontrar aplicación también hacia aquellos denunciantes que utilicen el whistleblowing con un interés partidario y personal.
Finalmente, aunque pueda parecer un discurso más ideológico que jurídico, el sistema de whistleblowing debe ser entendido como un posible instrumento disuasivo. La implantación de dicho sistema debe sin duda otorgar protección al denunciante y a la vez contribuir a revelar las tramas delictivas pero también debe representar un instrumento convincente y persuasivo que contribuya a que ciertos empleados públicos desistan de aquellas malas prácticas que tanto daño hacen a la Administración Pública. En ocasiones los empleados públicos delinquen ocultándose en la ley del silencio, utilizando prácticas de represalias hacia aquellos compañeros que no quieren someterse y ser parte de una dinámica reprensible y reprochable. Las posibles denuncias dentro de un sistema de whistleblowing transmiten menos “seguridad delictuosa” pudiendo favorecer una actividad más honrada y virtuosa que sin duda beneficia a la Administración Pública y evidentemente al interés público general.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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MONTIEL Francisco Félix, “El ciudadano y el administrado”, Revista de Administración Pública, núm. 48, 1965.
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RODRÍGUEZ YAGÜE Cristina, “La protección de los delatores por el ordenamiento español: aspectos sustantivos y materiales” en ARROYO ZAPATERO Luis, NIETO MARTÍN Adán (Coord.), “Fraude y corrupción en el derecho penal económico europeo. Eurodelitos de corrupción y fraude”, Universidad de Castilla La Mancha, Cuenca, 2006.
TARDÍO PATO José Antonio, “Las medidas provisionales en el procedimiento administrativo”, Revista Jurídica de Navarra núm. 38, julio-diciembre, 2004.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ELECTRÓNICAS
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THE WHISTLEBLOWING CHARITY
http://www.pcaw.org.uk/business-support/consultancy. [Fecha de consulta 20 de octubre de 2017].
NOTAS:
(1). “Investigación desarrollada en el seno del Grupo de investigación SEJ582. “Administraciones públicas, libertades públicas y políticas sectoriales” de la Universidad de Cádiz”.
(2). Literalmente: “el que toca el silbato”.
(3). En este sentido se pronunció el Multidisciplinary Group on Corruption (GMC) – Working Group on Civil Law (GMCC) el 15 de enero de 1997, punto. 4.4: “Whistleblowing could be defined as alerting the authorities or the employer to facts which reasonably suggest that there is serious malpractice taking place within the company, where the facts are not otherwise readily known or visible and where the person owes a duty of confidence (such as an employee's) to the organisation or the institution”. Es posible leer el documento completo en inglés en el siguiente enlace: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=566651&Site=COE [Fecha de consulta 10 de octubre de 2017].
(4). En este sentido Vid. FRASCHINI Giorgio, PARISI Nicoletta, NADDEO Antonio, RINOLDI Dino “Il whistleblowing: nuovo strumento di lotta alla corruzione”, Bonanno 2011, pág. 28.
(5). Vid. RODRÍGUEZ YAGÜE Cristina, “La protección de los delatores por el ordenamiento español: aspectos sustantivos y materiales” en ARROYO ZAPATERO Luis, NIETO MARTÍN Adán (Coord.), “Fraude y corrupción en el derecho penal económico europeo. Eurodelitos de corrupción y fraude”, Universidad de Castilla La Mancha, Cuenca, 2006.
(6). Vid. pág. DA SILVEIRA, Pablo, “Educación Cívica: tres paradigmas alternativos”, en RUBIO CARRACEDO José, ROSALES José María, TOSCANO MÉNDEZ Manuel (Dirs.), “Democracia, ciudadanía y educación”, Universidad Internacional de Andalucía, Akal, Madrid, 2009, pág. 212.
(7). En este sentido y para una lectura más exhaustiva, Vid. RAGUÉS i VELLÈS Ramón, “Whistleblowing. Una aproximación desde el derecho penal”, Marcial Pons, Madrid, 2013 págs. 85-145 y 147-231.
(8). Por ejemplo entre el derecho administrativo, el derecho constitucional y el derecho penal.
(9). GARCÍA DE ENTERRÍA Eduardo, FERNÁNDEZ Tomás-Ramón., “Curso de Derecho Administrativo Tomo I”, XVIIIª Edición, Aranzadi, 2017, pág. 69.
(10). Vid. MONTIEL Francisco Felix, “El ciudadano y el administrado”, Revista de Administración Pública, núm. 48, 1965, pág. 131.
(11). ESTEVE PRADO José, “Lecciones de Derecho Administrativo”, VIIª Edición, Marcial Pons, 2017, pág. 52.
(12). Entre otros: ARMONE G., “Whistleblowing e ordinamento italiano: possibili percorsi normativi”, in G. Fraschini, N. Parisi, D. Rinoldi, Il whistleblowing. Nuovo strumento di lotta alla corruzione, Acireale, Bonanno Editore, 2011; BOVA Caterina, “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti: il “whistleblowing”, en AA.VV., “Il contrasto al fenomeno della corruzione nelle amministrazioni pubbliche. Commento alla legge n. 190/2012 e decreti attuativi, Roma, Eurilink, 2013.
(13). Es el caso de: incidente de la plataforma petrolífera Piper Alpha (1988), Bank of Credit and Commerce International (1991) o el caso de la muerte de cuatro estudiantes de Plymouth que fallecieron a causa de un incidente en canoa en las costas Dorset. Fue condenada la empresa Peter Kite por homicidio involuntario (1993). En todos los casos fueron relevantes las denuncias de las personas al margen del juicio.
(14). Hasta el momento de la aprobación de la ley, Italia no estaba completamente desprovista de una legislación para proteger a los denunciantes, habiendo ratificado en los últimos años tanto la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, de 2003, como el Convenio del Consejo de Europa sobre la corrupción de 1999.
(15). Se trata de la “Legge 30 novembre 2017, n. 179, recante “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato”.
(16). Artículo 1.6 “Legge 30 novembre 2017, n. 179”.
(17). Artículo 1.8 “Legge 30 novembre 2017, n. 179”.
(18). Artículo 1.3 “Legge 30 novembre 2017, n. 179”.
(19). Aunque por razón de este tipo de trabajo no se pueda abordar en este contexto, sí cabe evidenciar las aportaciones en la materia de otros agentes como Campaign for Freedom of Information o Article 19.
(20). Vid. http://www.pcaw.org.uk/business-support/consultancy. [Fecha de consulta 20 de octubre de 2018].
(21). Vid. http://www.pcaw.org.uk/business-support. [Fecha de consulta 20 de octubre de 2018].
(22). Vid. http://www.pcaw.co.uk/individual-advice/guidance. [Fecha de consulta 20 de octubre de 2018].
(23). La Ley enmendó el Employment Rights Act de 1996.
(25). La guía puede ser consultada en: https://www.agpd.es/portalwebAGPD/canaldocumentacion/publicaciones/common/Guias/GUIA_RelacionesLaborales2.pdf[Fecha de consulta 5 de octubre de 2018].
(26). Vid. art. 31 bis del Código Penal Español.
(27). CABEZUELA Diego. En
(28). En este sentido se puede leer: BARNUEVO Diego. “La responsabilidad penal de las sociedades municipales”. http://www.acalsl.com/blog/2010/07/la-responsabilidad-penal-de-las-sociedades-municipales. [Fecha de consulta 7 de septiembre de 2017].
(29). Es el caso, entre otros, del teniente del Ejército de Tierra Luis Gonzalo Segura condenado a dos meses de privación de la libertad por haber escrito una novela –Un paso al frente– sobre las malas prácticas habituales existentes en el Ejército. Es también de señalar el calvario personal y profesional sufrido por Ana Garrido Ramos desde que denunció la trama Gurtel en el Ayuntamiento de Boadilla del Monte, que ella misma cuenta en su blog bajo el expresivo título “La honestidad tiene un precio”.
(30). El art. 56 no es el único precepto de la LPAC relativo a las medidas provisionales. Así, el art. 90.3 LPAC contempla la posibilidad de adoptar en la resolución que ponga fin a un procedimiento sancionador las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva. Por otra parte, en los procedimientos administrativos de recurso podrán adoptarse, además de la medida cautelar de suspensión de la eficacia de los actos recurridos, que se regirá por las normas del art. 117 LPAC, las medidas necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado (art. 117.4 LPAC).
(31). En este sentido Vid. JALVO Belén Marina, “Las medidas provisionales administrativas. Novedades incorporadas por el artículo 56 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”, Revista Vasca de Administración Pública núm. 109-I, Septiembre-Diciembre 2017, págs. 185-186.
(32). TARDÍO PATO J.A. “Las medidas provisionales en el procedimiento administrativo”, Revista Jurídica de Navarra núm. 38, julio-diciembre 2004, págs. 117-118.
(33). Votaron a favor todos los partidos políticos menos el Partido Popular. Se puede consultar electrónicamente en https://www.boe.es/buscar/pdf/2016/BOE-A-2016-12048-consolidado.pdf. Publicada en DOGV núm. 7928, de 30 de noviembre de 2016 y BOE núm. 306, de 20 de diciembre de 2016.
(34). Concretamente así lo establece el artículo 21 de la Ley 11/2016 de 28 de noviembre.
(35). Consultable en DOGV núm. 8419 de 8 de noviembre de 2018.
(36). Es posible su consulta electrónica en: https://www.boe.es/eli/es-cl/l/2016/11/11/2. Publicada en BOE núm. 296 de 8 de diciembre de 2016.
(37). Su consulta electrónica es posible en https://boe.es/buscar/pdf/2017/BOE-A-2017-267-consolidado.pdf. Publicada en BOIB núm. 157, de 15 de diciembre de 2016 y BOE núm. 8, de 10 de enero de 2017.
(38). Consultable electrónicamente en file:///Users/apple/Downloads/5c701dd263beb.pdf. Publicada en BOIB núm. 158 de 18 de diciembre de 2018.
(39). Consultable electrónicamente en https://www.boe.es/buscar/pdf/2017/BOE-A-2017-10292-consolidado.pdf. Publicada en BOA núm. 114, de 16 de junio de 2017, BOE núm. 216 de 8 de septiembre de 2017.
(40). Organización de funcionarios de la Junta de Castilla y León.
(41). Para más información:
(42). En la actualidad la proposición se encuentra parada sin relevantes avances en la materia.
(43). Se puede consultar en:

https://www.greens-efa.eu/en/article/whistle-blowers-directive/ [Fecha de consulta 10 de septiembre de 2016].