El Conceyu por Otra Función Pública n´Asturies, dentro
del trámite de audiencia que le ha
sido concedido en la tramitación del anteproyecto de Ley de Empleo Público
(Ref: 13/2020), ha presentado las
siguientes ALEGACIONES:
1. En cuanto a la Exposición de Motivos
Llama la atención que no se realice un análisis valorativo de la extensa problemática que plantea la normativa legal vigente en las últimas décadas y que ahora se pretende sustituir y, en especial, de las graves y reiteradas prácticas irregulares cometidas en su aplicación: el abuso en la temporalidad de las plantillas, los desajustes entre el contenido de las pruebas de selección y las funciones a desarrollar en los puestos convocados, la arbitrariedad en el nombramiento de los tribunales de selección, la inexistencia de una carrera profesional real objetiva basada en la igualdad y en el mérito, el abuso de la libre designación y la comisión de servicios, la desarticulación de la promoción interna, la burocratización e ineficiencia de la evaluación del desempeño. Estas, entre otras, han sido y son las señas de identidad de la gestión del empleo público en la Administración asturiana que deberían corregirse con la máxima urgencia.
Pero
para que las soluciones legales que se articulen puedan ir en la dirección
adecuada, parece absolutamente imprescindible acertar en el diagnóstico de los
problemas y esa mínima e imprescindible reflexión crítica, de naturaleza
constructiva, está ausente de la Exposición de Motivos del proyecto de
ley. Se trata de un texto frío y parco
hasta el extremo, a modo de resumen comprimido del contenido del texto
normativo, que ni contextualiza las novedades que se introducen, ni ofrece
explicación razonada alguna de los principales cambios, más allá de referencias
estereotipadas a la práctica administrativa y a la experiencia de las pasadas
décadas, que nada dicen y que son fruto de una poco disimulada pereza
intelectual.
Una Exposición de Motivos tan gris, plúmbea y ayuna de explicaciones y argumentos, merece por nuestra parte una enmienda a la totalidad. Hace falta un texto nuevo que ponga negro sobre blanco las principales rémoras de la función pública asturiana y las soluciones que se ofrecen para las nuevos tiempos.
2. En cuanto a las clases de empleados públicos
La novedad más relevante parece
ser la reconfiguración del personal directivo, mediante una nueva regulación
que sustituye a la que fue introducida por la Ley 7/2014, de 17 de julio, de medidas en materia de
función pública y organización administrativa y que nunca se llegó a aplicar,
muy probablemente porque el Gobierno que la impulsó era consciente de que suponía
un despilfarro de dinero público que podía volverse en su contra.
Ahora,
el proyecto de ley introduce las siguientes modificaciones:
- Solo puede ser personal directivo los
funcionarios de carrera del Grupo A, subgrupo A1. Por tanto, el personal
laboral fijo queda totalmente excluido, a diferencia de lo que sucedía en la
Ley 7/2014.
- Será el que desempeñe el puesto de
nueva creación de Subdirector General, copiando una figura hasta ahora
inexistente en la Administración del Principado de Asturias e importada de la
Administración del Estado (Ley 6/1997, de 14 de
abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado)
- La definición de las
funciones directivas es tautológica: es personal directivo el que desarrolle
funciones directivas
- Aunque la regla general es
que podrá haber un Subdirector General en cada Dirección General que tengan cuatro
o más Servicios, el proyecto de ley deja hueco para crearlas dependiendo
directamente de Consejeros y Viceconsejeros.
¿Qué motivos objetivos aduce el proyecto de ley para la
introducción de estos órganos directivos? No encontramos ninguno.
Atendiendo a sus características parece evidente que se trata de
compensar la reducción del sistema de libre designación para los puestos de
jefatura de servicio, creando nuevos puestos de confianza política para los
funcionarios del grupo A1, con el agravante de que para ser nombrado a dedo en
un puesto de Subdirector General no se exige antigüedad, nivel personal
consolidado o experiencia previa mínima alguna.
Cuando desde determinados sectores de la doctrina
administrativista se defiende la conveniencia de la introducción de personal
directivo en la Administración Pública no se está pensando precisamente en este
clase de coladero para fidelizar a cierta elite funcionarial.
Pedimos la supresión de estos puestos por ser absolutamente innecesarios
3. En cuanto a los órganos competentes en materia de personal
Nos parece, cuando menos, sorprendente, que ni tan siquiera se
mencione al órgano que tiene encomendadas las funciones de selección y
formación del empleo público, a saber, el Instituto Asturiano de Administración
Pública Adolfo Posada, salvo que el proyecto de ley pretenda su desaparición.
Un organismo con unas funciones de tanta relevancia no solo no puede quedar opacado en el texto legal, como si fuera un fantasma escondido en el desván de la Administración asturiana, sino que debe regularse de forma detallada y suficiente, garantizando en todo caso que en sus órganos rectores exista una participación democrática plural y representativa del conjunto de la sociedad asturiana.
4. Sobre los órganos de selección
El Estatuto Básico del Empleado Público exige que los órganos de selección actúen con imparcialidad e independencia (artículo 55.2 d). Significativamente, el proyecto de ley omite toda referencia al principio de independencia, dejando en manos del poder político una discrecionalidad prácticamente absoluta para la designación de los miembros que los integran.
Este poder omnímodo ha venido propiciando situaciones de mangoneo político de los órganos selectivos, a través de la constitución de mayorías concertadas que quiebran el funcionamiento imparcial de los tribunales.
Hay que introducir reglas de
composición de los órganos de selección que democraticen su funcionamiento, en
la línea de reforzar su independencia respecto de injerencias externas. La
mejor solución la ofrece la Ley 13/2015,
de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura, cuya exposición de motivos
dice lo siguiente al respecto:
“…incorporando
como novedad con rango de ley la obligatoriedad de designación de los vocales
de los órganos de selección por sorteo, garantizando no sólo la especialización
de los integrantes sino, sobre todo, la imparcialidad de los mismos”
En este sentido, proponemos la introducción en
el proyecto de ley de un artículo idéntico al incorporado en la ley extremeña:
“Serán objeto de regulación reglamentaria su composición y funcionamiento de acuerdo con los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, tendiendo a la paridad entre hombres y mujeres y garantizando la especialización de sus integrantes. En todo caso los vocales deberán ser designados por sorteo, sin perjuicio de que las personas seleccionadas deban poseer la capacitación, competencia y preparación adecuadas”
5. Sobre los sistemas selectivos
El proyecto de ley mantiene la definición clásica de los tres sistemas selectivos (oposición, concurso – oposición y concurso), desaprovechando la oportunidad para delimitar con más precisión el contenido y el alcance de las pruebas a realizar y, en especial, para establecer mecanismos y garantías que aseguren que exista una conexión real entre el tipo de pruebas a superar y las funciones a desempeñar en las plazas convocadas, evitando con ello la práctica tan disparatada como extendida de confeccionar exámenes con preguntas que nada tienen que ver con las tareas de los puestos.
Aunque el proyecto de ley indica que el sistema selectivo para los funcionarios de carrera será preferentemente el de oposición y, excepcionalmente, el concurso – oposición, no concreta en que supuestos se podrá utilizar este sistema excepcional, lo que deja un margen de maniobra para la arbitrariedad y el trato desigual entre grupos y cuerpos de funcionarios, resuelto tantas veces por razones de capacidad de presión, influencias político – sindicales u otros motivos ajenos al mérito y la capacidad.
También
se contempla la posibilidad de que los procesos selecticos puedan completarse
con la superación de cursos, periodos de prácticas, con la exposición
curricular por los candidatos, con pruebas psicotécnicas o con la realización
de entrevistas. Nuevamente, el texto normativo deja sin regular las los
supuestos y circunstancias en las que se podrá acudir a estos sistemas
complementarios de las pruebas selectivas, con lo que queda en manos del poder
ejecutivo el desarrollo de unas fases selectivas que resultarán determinantes
para el acceso la condición de funcionario público y, por tanto, afectarán al
derecho fundamental de los ciudadanos y ciudadanas a acceder a un empleo
público en condiciones de igualdad, mérito y capacidad. Por todo ello, deberían
de estar suficientemente definidos en la ley.
En cuanto a la posibilidad de realizar entrevistas en los procesos selectivos de acceso al empleo público, el Tribunal Supremo, en la reciente Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de 14 de octubre de 2020 (rec.1342/2018), ya ha señalado que “no resulta coherente su inserción en la fase de pruebas de evaluación de conocimientos o capacidad, concretamente en la fase de oposición, como hace la convocatoria recurrida, pues por su propio significado y alcance la entrevista es propia de la fase de concurso de méritos”, así como que “la entrevista que prevé la resolución impugnada como prueba selectiva de fase de oposición, no se adecúa a las características de este tipo de prueba, que resulta preceptiva en todo proceso selectivo (así las denomina el art. 61.3 del EBEP), salvo el caso excepcional de que una norma con rango de ley permita únicamente la valoración de méritos, conforme al citado art. 61.6, excepción que no rige obviamente en este caso”
En
consecuencias con ello, esa previsión que se hace en el proyecto de ley a la
entrevista como complemento de los procesos selectivos de oposición o de
concurso – oposición, es contraria al Estatuto Básico del Empleado Público y a la
Constitución, dada su evidente subjetividad.
Finalmente,
por lo que se refiere a los procesos selectivos nos parece absolutamente
necesario regular medidas tendentes a remover los obstáculos económicos y
sociales que pueden condicionar el ejercicio del derecho de acceso al empleo
público en condiciones de igualdad. Y ello, en una doble vertiente:
- estableciendo la obligación de la
Administración del Principado de Asturias de disponer de una línea de ayudas económicas
destinadas a fomentar la preparación de personas jóvenes que aspiran a ingresar
en el empleo público, conciliando el
principio de mérito con las condiciones materiales de quienes afronten
situaciones de desigualdad de partida por su situación económica, tal y como
hace la Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Función Pública Valenciana
- obligando a la Administración del
Principado de Asturias a la elaboración de temarios de los procesos selectivos,
de acceso público y gratuito
6. Sobre la provisión de puestos de trabajo
El proyecto de ley no ofrece solución alguna para la principal problemática de la provisión de puestos de trabajo a lo largo de la historia de la autonomía asturiana, a saber, el incumplimiento flagrante de los plazos en los que los puestos vacantes deben ser convocados mediante convocatoria pública.
El
texto indica que todo puesto de trabajo debe ser convocado para su provisión
definitiva en el plazo máximo de un año desde que se produzca la vacante, pero
la ley de la Función pública asturiana de 1985 ya decía lo mismo en su artículo
53, que se incumplió de forma sistemática e impune durante sus casi cuarenta de
años de vigencia, lesionado con ello el derecho fundamental de los empleados
públicos a la carera profesional en condiciones de igualdad, mérito y
capacidad.
El proyecto de ley no introduce ninguna medida para acabar con ese cáncer, que se convirtió en la metástasis de la Función Pública asturiana.
Es
evidente que una verdadera voluntad de cambio pasa por regular legalmente unas
consecuencias punitivas en materia disciplinaria para los responsables políticos
y funcionariales de estos incumplimientos legales tan descarados y graves.
En cuanto a la regulación del concurso de méritos, el proyecto de ley contempla la práctica de entrevistas para la acreditación de méritos específicos, pero sin regular ninguna garantía en su realización que evite el uso torticero y discriminatorio de la misma, como desgraciadamente suele ser práctica habitual en este tipo de prueba.
Pedimos
la eliminación de las entrevistas y, en caso de mantenerse, la regulación
expresa de garantías de la objetividad y transparencia de las mismas, en la
línea de lo que establece al respecto la Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Función
Pública Valenciana:
En
los casos en que se incluya la realización de una entrevista personal, esta
deberá versar sobre la formación académica o profesional, experiencias y
aptitudes profesionales de las personas candidatas relacionadas con el puesto
de trabajo a desempeñar. En todo caso, deberá ser una entrevista con parámetros
previamente establecidos y se deberá dejar constancia de la misma, en garantía
de la objetividad y transparencia del procedimiento y de los derechos de las
personas interesadas, mediante su grabación audiovisual. Las grabaciones
estarán sometidas a lo previsto en la normativa vigente en materia de
protección de datos de carácter personal.
La
valoración se efectuará mediante la puntuación obtenida con la media aritmética
de las otorgadas por cada uno de los miembros del órgano técnico encargado de
la ejecución del procedimiento, debiendo desecharse a estos efectos la máxima y
la mínima concedidas o, en su caso, una de las que aparezcan repetidas como
tales.
Las
puntuaciones otorgadas, así como la valoración final obtenida, deberán
reflejarse en el acta que se levantará al efecto.
En
el último apartado del art. 61.3 se establece que “en los concursos para
proveer puesto de trabajo no singularizados podrá valorarse exclusivamente la
antigüedad en el cuerpo, escala o agrupación profesional”.
Entendemos
que dicha previsión, distinguiendo puestos singularizados y no singularizados,
vulnera los principios de igualdad, mérito y capacidad que debe presidir no
sólo la selección, sino también la provisión de todo puesto de trabajo. Si se
determina que sólo cuente la antigüedad para determinados puestos, se está
penalizando ilegítimamente a un funcionario que puede tener más méritos, pero
menos antigüedad que otros que concursen,
de cara a obtener un puesto de trabajo que, por su localización o sus
características, pueda ser de su interés.
Por
lo que hace al procedimiento de libre designación, la Exposición de Motivos del
proyecto de ley contiene una afirmación falsa cuando dice que “La Ley mantiene la tendencia incorporada a
las últimas modificaciones de la legislación autonómica asturiana de función
pública, en el sentido de reducir sustancialmente la libre designación, tanto
cuantitativa como cualitativamente”
Es
justamente lo contrario.
La vigente Ley 7/2014, de 17 de julio, de medidas en
materia de función pública y organización administrativa, establece que la
totalidad de las jefaturas de servicio se proveerán por concurso de méritos y
en cuanto a las secretarias de despacho de altos cargos solo son de libre
designación las de los miembros del Consejo de Gobierno y de los titulares de
las Viceconsejerías.
Pues bien, el proyecto de ley fija el sistema de
libre designación para las jefaturas de servicio que tengan el máximo nivel de
complemento de destino. Si bien, en la actualidad, esos puestos del nivel más
alto – el nivel 30 – apenas llegan a 10, no se nos escapa que con este cambio
legal se está abriendo la espita para el incremento inflacionario de las
jefaturas de servicio de nivel 30, precisamente para poder nombrar a sus
ocupantes por razones de confianza personal.
Un retroceso evidente en la profesionalización y en
la igualdad en el acceso a los puestos que culminan la carrera administrativa
de los funcionarios públicos y una vía para el fomento del clientelismo
funcionarial.
Si a ello añadimos que para ser nombrado como jefe
de servicio de nivel 30 no se requiere antigüedad previa alguna, ni ningún
complemento personal consolidado, parece obvio que se está dando carta de
naturaleza a las carreras meteóricos basadas en los contactos y la influencia.
Por su parte, en cuanto a las secretarías de
despacho, las de los directores generales pasan a ser nombradas también por
libre designación en otro nuevo retroceso hacia el sistema de nombramientos a
dedo.
En cuanto al sistema excepcional de nombramiento en
comisión de servicios, procede repetir aquí todo lo dicho sobre el
incumplimiento de los plazos para la convocatoria de los concursos, que ha
convertido estos procedimientos extraordinarios en una situación normal y
habitual a lo largo de décadas. Un escándalo monumental para cuya solución el
proyecto de ley no ofrece ningún remedio, si no más bien más de lo mismo.
7.
Sobre la evaluación del desempeño
Si
el silencio de la Exposición de Motivos sobre las principales problemáticas que
aquejan a la Función Pública asturiana es clamoroso, en relación con la
evaluación del desempeño esa sordina tiene un plus de gravedad. Porque se trata
de un sistema que ya lleva implantado varios años en la Administración del
Principado y que ha resultado un fracaso total: ni ha estimulado la eficiencia
de los empleados públicos, ni ha premiado a los más diligentes frente los
perezosos, ni ha contribuido a mejorar el funcionamiento de los servicios.
Antes bien, su resultado más evidente ha sido el incremento desaforado del
aparato administrativo establecido para ponerla en práctica, acompañado de una
burocratización exasperante de procedimientos inútiles que solo han ocasionado
pérdida de tiempo e incremento injustificable del gasto público.
El
proyecto de ley regula tenuemente esta evaluación del desempeño, sin más
novedades que contemplar las previsiones que ya contiene el Estatuto Básico del
Empleado Público desde el año 2007 en relación con los efectos que las
evaluaciones negativas pueden tener en cuanto a la remoción del puesto de
trabajo y a determinados complementos retributivos.
Un
asunto de tanta trascendencia y magnitud, merece una reflexión de mucho más
calado, partiendo de un estudio serio y solvente sobre la aplicación de la
evaluación del desempeño durante estos últimos años, y acerca de las soluciones
necesarias para corregir todas sus graves deficiencias.
El proyecto de ley no afronta nada de ello.
8. Sobre la promoción interna
Las
posibilidades de promoción interna apenas han existido en la Administración del
Principado en los últimos años. El proyecto de ley no impone obligaciones
precisas al respecto a la Administración del Principado, más allá de
formulaciones genéricas.
Es imprescindible incluir la obligación de que las ofertas de empleo público reserven al turno de promoción interna un porcentaje no inferior al 40 por 100 de las vacantes que se convoquen.
Tampoco contempla la posibilidad del nombramiento
provisional por mejora de empleo para aquellos funcionarios de carrera que, reuniendo los requisitos de
titulación, puedan desempeñar, en casos de urgente e inaplazable necesidad, un
puesto de trabajo no ocupado adscrito a un cuerpo, escala o agrupación
profesional funcionarial distinto al de pertenencia.
Reclamamos
la incorporación de esta figura al proyecto de ley.
9. Sobre
los derechos retributivos
La gran novedad del proyecto de ley en esta importante materia parece ser el establecimiento de un complemento de productividad restringido a los funcionarios de los grupos A1 y A2 con el fin de incrementar su rendimiento.
A
parte del la evidente discriminación que se genera para los funcionarios del
resto de grupos de clasificación, que atenta de pleno contra el derecho
fundamental de igualdad del artículo 14 de la Constitución, esta especie de
apuesta por un viejo producto que ha dado pésimos resultados allá donde se ha
implantado, parece fundamentarse en una irreflexiva equiparación entre el
funcionamiento de las empresas privadas y el de la Administración Pública.
Pero
la Administración no es una empresa y no se puede comparar la prestación de
servicios públicos como la sanidad, la educación, el orden público o los
servicios sociales, con la producción de tornillos, coches, ordenadores o cajas
de cerillas.
La experiencia de otros países que introdujeron este
sistema retributivo hace ya algunas décadas es, más bien, negativa y
decepcionante. En mayo de 2002 se presentaron las conclusiones de un informe –
encuesta realizado entre los países de la Unión Europea sobre los
sistemas de remuneración ligados al desempeño, que pueden resumirse de la
siguiente manera:
-Los
sistemas de remuneración ligados al desempeño son caros y su aplicación
requiere mucho tiempo y energías, resultando extremadamente difícil o imposible
en áreas donde no existen indicadores claramente cuantificables.
-Existen
obstáculos estructurales a la introducción de la paga ligada al desempeño como,
por ejemplo, el subjetivismo, falta de transparencia o la inadecuada delegación
de competencias de gestión de personal que hacen muy difícil la confianza de
los empleados públicos en el sistema de evaluación del desempeño y su
remuneración.
-El impacto
de la remuneración al desempeño sobre la motivación de los empleados públicos
es muy poco o ninguno. No encontrándose pruebas concluyentes de que la
introducción de salarios vinculados al desempeño se haya traducido en una
mejora real del desempeño, en una mejora de la gestión de recursos humanos o en
la calidad de los servicios públicos prestados.
-Los
sistemas de retribución ligada al desempeño no son motivantes para los
empleados públicos, pese a que ésta era la razón que más se esgrimía para su
implantación, sino que son más bien un instrumento que sirve para aumentar el
poder de los directivos públicos y, por tanto, indirectamente, de los
políticos. El efecto perverso que podría tener es que, con el objetivo de
aumentar el poder de dirección dentro de la Administración (“para producir
cambios organizativos y de procesos” a fin de asimilar el funcionamiento de la
Administración a empresas privadas) se llegue a una mayor politización de la
Administración pública si los empleados públicos ven que una parte de su
remuneración es variable y va a depender discrecionalmente de sus jefes.
-La conclusión
de este trabajo es clara: el sistema de evaluación del desempeño de los
empleados públicos ligado a percepciones salariales resulta un instrumento
complejo, caro, generador de arbitrariedades, que no sirve para incentivar el
trabajo y que puede ocasionar la politización de la Administración Pública a
través de mecanismos de fidelización política o personal.
La propia
Unión Europea, en la reforma del empleo público comunitario llevada a cabo en
el año 2011, eliminó los elementos de comparación del rendimiento de otros
funcionarios, pues se había apreciado una competitividad insana que repercutía
negativamente en el trabajo en equipo, así como el sistema de evaluación por
niveles de cumplimiento.
Sin embargo,
en Asturias nuestros dirigentes, tan miopes como siempre, apuestan con énfasis
desmesurado por mecanismos desacreditados como la retribución por objetivos.
10.
Aplicación a las empresas y
fundaciones del sector público
El
proyecto de ley desaprovecha la oportunidad de regular de forma expresa y suficiente
los procedimientos de acceso al empleo del sector público empresarial y
funcionarial, limitándose a una vaga e imprecisa afirmación de que les serán de
aplicación los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
Con
ello se sigue contribuyendo a perpetuar unas prácticas clientelares de acceso a
un empleo materialmente público, pues se financia con el dinero de todas y
todos los asturianos.
Exigimos
el desarrollo de la disposición adicional primera, al objeto de que se regulen,
de forma detallada y precisa estos procedimientos de acceso, con la prohibición
empresa de las entrevistas y otras pruebas similares de naturaleza
manifiestamente subjetiva.
11.
Otras observaciones
La
plantilla de personal ha de ser pública,
por un elemental principio de transparencia,
toda vez que resultan el instrumento legalmente configurado para conocer
la totalidad de las plazas dotadas presupuestariamente que integran los
recursos humanos de las Administraciones y entidades públicas,. Se observa que
dicha previsión de publicidad no se contempla ni en el artículo 22 ni en el
resto del texto articulado del anteproyecto.
En
cuanto a las Ofertas de Empleo Público, el artículo 23 establece que el
Principado de Asturias dispone de 6 meses (primer semestre de cada año natural)
para aprobar su Oferta de Empleo Público, mientras que dicho plazo se reduce a
tres meses desde la aprobación de su presupuesto. Entendemos que el plazo de 6
meses no resulta congruente ni tampoco justificable –la determinación de las
plazas vacantes no resulta una tarea compleja-
en relación con la necesaria agilidad que deben presidir los procesos de
selección del personal supeditados, precisamente, a la aprobación de las
respectivas Ofertas de Empleo Público. Si se desea realmente evitar la temporalidad
han de evitarse plazos tan dilatados.
23 de agosto de 2021
