La Ley de Transparencia del Principado deja ver, pero no tocar

El Conceyu por Otra Función Pública n´Asturies considera que el proyecto de Ley de Transparencia que actualmente tramita la Junta General del Principado es, fundamentalmente, una operación de maquillaje para blanquear la imagen pública de una clase política – el Gobierno y la leal oposición – percibida por la sociedad asturiana como un "grupo de intereses" que monopoliza las instituciones públicas en su propio provecho. En este sentido, el proyecto de Ley no contiene ninguna medida o iniciativa real y efectiva para hacer posible una participación ciudadana real en los procedimientos para la toma de las decisiones públicas que afectan a su vida cotidiana,  y en materia de transparencia sigue manteniendo información oculta, como sucede con la identidad de los 98 asesores de confianza política nombrados a dedo en las Instituciones Públicas del Principado (ver aquí)

El lema comercial que parece haber inspirado al redactor de la Ley es "ver y no tocar". El Gobierno del Principado quiere mantener a los ciudadados y ciudadanas como cómodos espectadores de la gestión pública, enseñándoles solo aquello que le interesa , eso sí, sin derecho a participar en la toma de decisiones. Una ciudadanía pasiva y contemplativa, sin ninguna opción a intervenir en las decisiones relevantes, que se reservan en exclusiva para los profesionales de la política y sus asesores de confianza.

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Sin embargo, los ciudadanos y ciudadanas perciben, cada vez con mayor frecuencia, que las decisiones políticas que afectan a aspectos básicos para su calidad de vida, como la salud pública, las grandes infraestructuras, la protección del medio ambiente o sus derechos como consumidores, o el más amplio de la configuración de los presupuestos públicos, se toman al margen de los intereses generales (intereses cuya definición bien podría ser la primera misión de la participación ciudadana). Seguramente, uno de los síntomas más preocupante de la “partitocracia” sea el monopolio de las decisiones de trascendencia colectiva por parte de los políticos profesionales, que han ido desterrando poco a poco cualquier atisbo de participación ciudadana real y efectiva.

El artículo 9.2 de la Constitución Española dispone que “corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” En consecuencia, el proceso contrario que se ha ido recorriendo en los últimos años, de obstaculización y freno a la participación ciudadana,  es especialmente grave porque socava uno de los pilares sobre los que debería asentarse un Estado Social y Democrático de Derecho.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 119/1995, de 17 de julio, reconoce como modalidad específica del derecho de participación política, el derecho de participación en la actuación administrativa. La propia Constitución establece el contenido de este derecho en su artículo 105, cuando encomienda a la Ley la regulación de la “audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten”

Este principio de participación ciudadana está íntimamente conectado con el llamado “derecho a la buena administración”, tal y como se encuentra reconocido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que obliga a las Administraciones Públicas a resolver los asuntos de los que conozcan de modo imparcial y equitativo, para lo cual deberán oír previamente a  los interesados. Complementariamente, el denominado Libro Blanco sobre la gobernanza europea incluye el principio de participación ciudadana como uno de los principios esenciales del buen gobierno, cuya efectiva aplicación supone otorgar a los ciudadanos el derecho de participación en los procesos de toma de decisiones desde su gestación, hasta el momento de la aplicación de las políticas concretas en las que se materialicen aquellas decisiones.

A este respecto, no se puede olvidar que la Administración Pública debe servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, según prescribe el artículo 103.1 de la Constitución.  Para que ello resulte posible, la primera condición es la de disponer de empleados públicos que accedan y promocionen dentro de la función pública, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad y que se sometan a un sistema de incompatibilidades y  garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, como también establece el artículo 103.3 del texto constitucional y como viene defendiendo, permanentemente, el Conceyu por Otra Función Pública n´Asturies desde su creación.

Ahora bien, para que el funcionamiento y las decisiones de la Administración Pública sean objetivos y se ajusten a los intereses generales de los ciudadanos y ciudadanas, no basta con disponer de una Función Pública imparcial. Una Administración Pública verdaderamente democrática debe legitimar su actuación posibilitando la intervención real y efectiva de los ciudadanos afectados en los procesos de toma de decisiones, pues sólo si se conocen previamente las preferencias y opciones de aquellos y se tienen en cuenta, podrá afirmarse que dichas decisiones satisfacen realmente los intereses públicos.

Ello resulta especialmente necesario en aquellos ámbitos en los que la Administración Pública ejerce potestades discrecionales y que, por tanto, admiten en Derecho soluciones o alternativas distintas. En estos casos, la racionalidad y la objetividad de la decisión final no resulta posible sin conocer antes el parecer de los colectivos sociales interesados.

Como ha señalado el TC en su sentencia 102/1995, de 26 de junio, el principio constitucional de participación, contenido en el artículo 105 de la Constitución, es “un principio inherente a una Administración democrática y participativa, dialogante con los ciudadanos” y constituye “una garantía para el mayor acierto de las decisiones conectada a otros valores y principios constitucionales, entre los cuales destacan la justicia y la eficacia real de la actividad administrativa (artes. 1, 31.2 y 103 CE)”.

Dicho lo anterior, si bien, con carácter general, la  Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común, ha introducido en su artículo 3 el mandato a las administraciones públicas de actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación en sus relaciones con los ciudadanos, dicha participación se concreta fundamentalmente en los asuntos en los cuales la ciudadanía tenga la condición de interesada en el procedimiento - artículo 31 -, mediante el reconocimiento del derecho a presentar alegaciones en cualquier fase del mismo – artículo 35 –

Consideramos, sin embargo, que es preciso regular e impulsar otras medidas y mecanismos que hagan posible una participación ciudadana real y efectiva, más allá del simple reconocimiento del derecho a presentar alegaciones. En este sentido, la Ley 27/2006, de 18 de junio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, ha pretendido incorporar instrumentos de democracia participativa más avanzados, facilitando el derecho de participación pública en asuntos de carácter medioambiental en relación con la elaboración de determinados planes, programas y disposiciones de carácter general, e incorporando la participación en  los procedimientos para la concesión de autorizaciones ambientales integradas y para la evaluación del impacto ambiental de ciertos proyectos con incidencia en el medio ambiente.

Sin embargo, la burocratización de las cuestiones ambientales ha llevado a una duplicidad de trámites y a una complicación de los procedimientos que han originado documentos farragosos, redactados y motivados por parte interesada, lo que se une a la carencia de medios personales por parte de la Administración Pública para contrastar su validez y alcance. Todo ello, ha dificultado, en gran medida, la viabilidad real de la participación ciudadana en los procedimientos ambientales.

El Conceyu por Otra Función Pública n´Asturies, en el documento titulado “30 medidas para la regeneración de la Administración Pública asturiana”, ya había propuesto alguna iniciativa para la transparencia administrativa y el control ciudadano de las decisiones que puedan afectar a intereses y valores colectivos. En concreto, proponíamos lo siguiente:

“Las sesiones de los Organismo públicos colegiados con competencias en materias como el urbanismo, el medio ambiente o el patrimonio histórico, serán públicas. Las actas en las que se recojan los acuerdos se publicarán en el boletín oficial.

Con esta medida se pretende asegurar el cumplimiento de las finalidades que justifican la existencia de estos Organismos, en concreto, la publicidad, transparencia y participación ciudadana en la gestión de materias especialmente sensibles para los intereses colectivos de la sociedad”

Procede ahora dar un paso más en la línea de los principios expuestos y exigir al Gobierno asturiano y a los grupos parlamentarios la aprobación de una ley que regule la participación ciudadana en los asuntos públicos dentro de la Comunidad Autónoma, en la que se fije un marco jurídico específico para regular el derecho de las personas de forma individual o a través de organizaciones, a participar en los procedimientos de toma de decisiones administrativas.

En orden a determinar el contenido y alcance de dicha Ley, enunciamos una serie de principios que han sido formulados por la Defensoría del Pueblo Vasco (Ararteko) en su Recomendación General sobre Democracia y Participación ciudadana, de 28 de diciembre de 2011, así como varios instrumentos de participación que ya se han ido definiendo en las leyes de participación ciudadana vigentes y en los proyectos en tramitación:

- Universalidad. La participación debe estar disponible para todas las personas interesadas. La ley 30/1992 considera que son personas interesadas aquellas cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan verse afectadas por la resolución. 

- Proactividad. La administración debe identificar al público interesado en los expedientes en los que se diriman intereses colectivos para instarle, de oficio, a personarse en el expediente como parte interesada. La participación proactiva del público implica la puesta a su disposición de toda la información obrante con antelación suficiente para que pueda  intervenir de manera efectiva.

Se trata no solo de posibilitar que los colectivos ciudadanos accedan a medios materiales, sino también de propiciar la divulgación y formación sobre temas que afectan directamente a la calidad de vida de la ciudadanía, pero que están envueltos en un lenguaje técnico excluyente que imposibilita el mínimo conocimiento y la participación.

- Asistencia. La administración debe dotarse de los medios necesarios para que los funcionarios y las autoridades ayuden al público y le aconsejen para que la participación resulte más asequible a la ciudadanía.

- Neutralidad. La participación nunca debe implicar que las personas interesadas en el procedimiento  puedan verse, de cualquier modo, penalizadas  en  su ejercicio. Las autoridades y funcionarios deben propiciar un trato de respeto a la ciudadanía.

- Transparencia. Con carácter previo al proceso de participación debe ponerse de manifiesto por medios adecuados toda la información que obre en poder de la administración. Asimismo la administración debe buscar formulas electrónicas para favorecer la difusión, al menos entre las personas interesadas, de los nuevos documentos o tramites que se vayan  elaborando. Asimismo la información sobre el resultado debe incluir información sobre la decisión, sobre las alegaciones presentadas y sobre el proceso de participación. Las sesiones de los Organismos públicos colegiados con competencias en materias como el urbanismo, el medio ambiente o el patrimonio histórico, serán públicas. A dicho efecto, se retransmitirán en tiempo real a través de la página web institucional. Las actas en las que se recojan los acuerdos se publicarán en el boletín oficial e, igualmente, en la página web institucional.

- Decisión abierta. Es fundamental abrir un proceso de participación cuando la decisión esté abierta. La existencia de una decisión preconcebida implica una ruptura del principio de buena fe y de confianza legítima del público interesado con la administración que promueve el proceso.

- Participación real. El proceso deliberativo debe estar dotado de medios que  permitan acceder a toda la documentación, plantear todas las observaciones y propuestas por escrito o mediante “una audiencia o una investigación pública” en la que intervenga la persona solicitante. El Tribunal Supremo ha establecido en su sentencia, de 16 de febrero de 2009, que el trámite de audiencia no se satisface con la puesta en conocimiento de los afectados por el expediente, sino que debe producirse un procedimiento de “diálogo, participación y respeto”. Existen varios mecanismos para propiciar ese dialogo, entre otros:

(1) Consultas ciudadanas: requiere una respuesta ciudadana concreta ante diferentes temáticas expresada a través de un referéndum o sistema de votación similar, cuyo resultado puede ser vinculante.

(2) Paneles ciudadanos: espacios de discusión compartida entre administraciones públicas, personal experto, entidades ciudadanas y personas interesadas en torno a una temática concreta, con el fin examinar y discutir sobre documentos públicos, con la elaboración de un informe que puede ser vinculante sobre diferentes temáticas

 (3) Auditorías de Proximidad: Su fundamento se inspira en el principio de evaluación participada de las políticas públicas. La auditoría de proximidad define un proceso formal de análisis del nivel de transparencia y rendición de cuentas de un organismo público.

 (4) Presupuestos participativos: la ciudadanía decide las prioridades de asignación de los fondos públicos.

(5) E-participación: participación ciudadana a través de las nuevas tecnologías, permitiendo a través de las mismas la participación ciudadana en el proceso de deliberación que sea efectuado, en tiempo real.

Asimismo los plazos previstos para la participación deben dejar tiempo suficiente. Otra circunstancia importante es tener en cuenta los periodos vacacionales de la ciudadanía

- Participación efectiva. La participación debe ser efectiva con capacidad de influir en el resultado y siempre debe ser tenida en cuenta y valorada. La administración competente debe realizar una contestación específica a las propuestas en la que se exprese los motivos por lo que se aceptan o se rechazan, tras una reposada lectura de las mismas, para de esta  forma considerar que se ha realizado adecuadamente el trámite de audiencia pública. La Ley regulará un sistema de participación ciudadana con capacidad decisoria, mediante la asignación preceptiva de puestos permanentes con voz y voto en los Organismos públicos colegiados con competencias en materias como el urbanismo, el medio ambiente o el patrimonio histórico,

- Seguridad jurídica. La participación requiere un marco jurídico propio que incluya los principios  sobre los que se asienta el proceso participativo, el ámbito de aplicación, las normas de funcionamiento y en general la identificación de los estamentos o sectores de la sociedad civil que se pretenden integrar.

- Conciliación y prevención. La participación como método que encauza las aportaciones del público interesado para la toma de decisiones es, además un mecanismo válido para la resolución de conflictos. Además, asegura una mayor posibilidad de éxito para las resoluciones adoptadas (es más difícil equivocarse cuando la ciudadanía participa) y una mayor aceptación de la norma o mejor disposición para su desarrollo por el público que ha participado en su elaboración.