Los contratos
administrativos de servicios celebrados con personas físicas en
ocasiones encubren relaciones laborales o tienen por objeto funciones
reservadas al personal funcionario. Esta irregularidad no constituye
solamente una lesión de los derechos de los trabajadores, sino también
una vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad que
rigen en el acceso al empleo público. Además, si el contrato
administrativo tiene por objeto funciones reservadas al personal
funcionario, queda también vulnerada dicha reserva. Este trabajo analiza
las consecuencias jurídicas que se desprenden de este uso irregular de
la contratación administrativa con personas físicas.
Miguel Ángel Recuerda
Girela es Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad
de Granada. Lucía Fernández Depuech pertenece al Cuerpo Superior de
Administradores de la Junta de Andalucía
El artículo fue publicado en el número 32 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2013)
I. INTRODUCCIÓN
Tradicionalmente se ha
analizado por la doctrina y la jurisprudencia la delimitación entre los
contratos laborales y los contratos administrativos a efectos de evitar
que, mediante la celebración de contratos administrativos, se eluda la
aplicación de las garantías propias del Derecho laboral por las
Administraciones Públicas (duración y extinción del contrato laboral,
retribuciones mínimas, cotización al Régimen General de la Seguridad
Social, etc.).
Además, el uso fraudulento de los
contratos administrativos para encubrir relaciones laborales da lugar
también a la vulneración de los principios de igualdad, mérito y
capacidad que rigen en el acceso al empleo público, ya que para su
celebración no se siguen los procesos selectivos propios de los
contratos laborales, interinidades y puestos funcionariales.
Y, finalmente, la legislación de
contratos prohíbe expresamente a las Administraciones Públicas contratar
con terceros para realizar funciones que impliquen el ejercicio de la
autoridad (artículos 275.1 y 301 del Texto Refundido de la de la Ley
de Contratos del Sector Público), y el artículo 9.2 del Estatuto Básico
del Empleado Público (EBEP) reserva a los funcionarios las tareas que
impliquen directa o indirectamente el ejercicio de potestades
administrativas. Por tanto, estas funciones o tareas no pueden ser
objeto de los contratos administrativos.
La Ley de Funcionarios Civiles del
Estado introdujo en su artículo 6 la contratación administrativa de
personal para dos supuestos: por un lado, la realización de trabajos
específicos, concretos y extraordinarios o de urgencia y, por otro lado,
la colaboración temporal en las dependencias administrativas cuando por
exigencias y circunstancias especiales de la función, las tareas no
pudieran atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera
disponibles. Sin embargo, la Administración incumplió reiteradamente el
carácter excepcional de estos dos supuestos, generando una gran bolsa de
personal en este régimen. Como causas de esta situación, entre otras,
se habla de la insuficiencia de recursos destinados en su momento por el
Ministerio de Hacienda para proveer plazas en propiedad.(1)
La situación resultó compleja en el
momento de los Entes preautonómicos y las Comunidades autónomas
emergentes, debido a que la Ley 22/1977 había prohibido las
interinidades, el Estado no transfería todos sus efectivos y las
Comunidades Autónomas tenían otras competencias propias, si bien
carecían de Cuerpos funcionariales propios y de plazas creadas. La
contratación laboral también presentaba problemas, especialmente en
orden a los supuestos en que resultaba legalmente admisible. Y, en
cuanto a los contratos administrativos, su duración estaba limitada a un
año. Ello dio lugar a la creación de la figura del contrato
administrativo transitorio, destinado a extinguirse cuando se
establecieran los sistemas selectivos de acceso a la carrera
funcionarial. Así se hizo en la Generalitat de Cataluña, donde se
estableció por el Decreto 166/1981 que si finalmente las plazas eran
ocupadas por otras personas, a los contratados administrativos se les
realizaría un nuevo nombramiento de interino o contrato administrativo
transitorio.
La situación dio lugar a la necesidad,
por un lado, de restringir la producción de nuevos excesos en la
contratación administrativa y, por otro lado, a la tramitación de
procesos de consolidación como funcionarios a la masa de contratados
administrativos, laborales temporales e interinos, procesos que fueron
criticados por la doctrina. Así, JOAN PRATS, en las Primeras Jornadas de
la Función Pública FETAP-UGT de marzo-abril de 1981, indicaba que
“estas bendiciones a todos los que contrataron a dedo, si se siguen
produciendo, son la excusa para que los puestos de trabajo de la
Administración sean administrados discrecionalmente por los políticos en
función de sus clientelas particulares, y luego (...) se funcionaricen
en la Carrera Administrativa para siempre las clientelas políticas.”
Lo que sí ha dejado claro el Tribunal Constitucional en la Sentencia 5/1982 (2),
de 8 de febrero, es que “el carácter excepcional de la contratación
administrativa (...), consagrado en el artículo 6 de la Ley de
Funcionarios Civiles del Estado (3),
impide utilizar este procedimiento como vía normal de provisión de
puestos en la función pública, lo diga así o no la norma particular”,
añadiendo que “la opción entre una u otra vía(4)
de acceso a la función pública está condicionada por los principios
básicos de la legislación estatal, que no son principios reguladores de
los distintos procedimientos, sino definidores de la secuencia necesaria
que entre ellos ha de darse, secuencia que define cuál haya de ser la
estructura de la función pública y que obliga a acudir no a la
contratación, sino a la interinidad, para la designación de quienes
provisionalmente hayan de ocupar vacantes que definitivamente sólo
pueden ser cubiertas por funcionarios de carrera. (...) la opción entre
la contratación administrativa u otras vías de provisión no es una
opción libre, sino realizada de acuerdo con la legislación básica del
Estado”.
La situación no se ha resuelto con los
mencionados procesos de consolidación de empleo temporal, sino que las
Administraciones Públicas han continuado utilizando la figura del
contrato administrativo para nutrirse de personal, eludiendo los
procesos selectivos legalmente establecidos. Buena prueba de ello son
los incesantes litigios planteados por quienes, habiendo sido
irregularmente contratados bajo la forma del contrato administrativo,
solicitan el reconocimiento de su condición como personal laboral. Por
tanto, el tema es de plena actualidad.
Analizaremos a continuación la
delimitación entre las figuras del contrato administrativo y el contrato
laboral, las irregularidades que se producen cuando se celebran
contratos administrativos encubriendo relaciones laborales, así como las
consecuencias jurídicas que ello tiene, sobre la base de la legislación
vigente. Como se verá, la principal consecuencia jurídica es la
aplicación de la figura jurisprudencial del trabajador indefinido no
fijo. En segundo lugar se analiza el supuesto en que la contratación
administrativa tiene por objeto funciones reservadas al personal
funcionario, determinando qué infracciones jurídicas conlleva y cuál es
el régimen jurídico aplicable a esta situación. Y, finalmente, se
analizan algunos supuestos en los que la propia legislación dispone
expresamente que la relación jurídica es un contrato administrativo, a
pesar de que puedan darse las notas de ajeneidad y dependencia propias
de la relación laboral.
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