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Dictamen completo
Única. La disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012, es inconstitucional porque no encuentra amparo en las competencias de los subapartados 7, 13 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución y vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 136.a del Estatuto de autonomía.
Adoptada por unanimidad.
La disposición adicional objeto de dictamen regula la jornada general de trabajo del personal del sector público (que se define en la propia disposición e incluye los ámbitos estatal, autonómico y local) y establece una duración mínima de treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual. En consecuencia, deberán llevarse a cabo las adecuaciones pertinentes de las jornadas de trabajo establecidas, sin que ello comporte incremento alguno de retribuciones. Esta disposición fija su carácter básico al amparo de los subapartados 7, 13 y 18 del artículo 149.1 CE.
Para que una disposición pueda hallar habilitación en el artículo 149.1.13 CE, sobre «bases y coordinación general de la actividad económica», es necesario que sea en sí misma una medida económica, en el sentido de una norma con contenido de regulación económica, y que esta regulación sea relevante para la economía general porque tiene una incidencia directa y significativa en la misma. Por tanto, debe realizarse una aproximación de carácter objetivo y abstracto que preste más atención al supuesto objeto económico de la regulación y no solo a los efectos o a la motivación de la norma, especialmente en tiempos de crisis económica, en los que la obligación de tener en cuenta la perspectiva de ahorro a la hora de regular cualquier materia puede hacer correr el riesgo de calificar como medida económica cualquier regulación con independencia de su naturaleza.
Aunque la disposición dictaminada obedece al objetivo de contención del gasto público en materia de personal y, concretamente, a la finalidad de obtener el ahorro que supone la ampliación de la jornada laboral sin incremento retributivo en el sector público no estatal, el objeto de la regulación no es económico ni esta tampoco comporta un efecto directo de ahorro.
Por un lado, si nos atenemos a su contenido, la disposición dictaminada establece una regulación material y sustantiva de las condiciones de trabajo de los empleados del sector público sin efectos retributivos y, por lo tanto, se trata de una norma reguladora de las condiciones de trabajo de los empleados públicos en su extensión horaria. Por otro lado, las repercusiones económicas de esta regulación tienen un carácter mediato porque inciden en el ámbito de la necesidad de gasto, pero no en el gasto efectivo (y entre esta última y la primera no existe una correlación lineal, sino que el gasto efectivo se da en función de una multiplicidad de factores de muy variada naturaleza). Por todo lo anterior, la disposición no puede encontrar amparo en el artículo 149.1.13 CE.
El artículo 149.1.18 CE reserva al Estado la competencia sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. El Tribunal Constitucional ha establecido que la citada competencia se proyecta sobre la llamada relación de servicio de los funcionarios públicos y, en concreto, sobre los elementos esenciales de esta, entre los que se encuentran los derechos y deberes de los funcionarios. Ahora bien, al Estado no le corresponde regular la totalidad del completo haz de derechos y deberes que integran la relación de servicio, ni tampoco la regulación íntegra de todos los elementos de esta relación que se consideran básicos. La jornada de trabajo conforma el marco temporal dentro del cual se desarrolla la tarea de los funcionarios públicos. Por ello, solo la existencia y determinación de la tipología y modalidades de la jornada, que es el marco de referencia del deber de trabajar, forman parte de la configuración esencial del deber básico de prestación de servicio del empleado público, pero no así la cuantificación concreta de la duración de la jornada, ni siquiera con carácter mínimo.
Consiguientemente, la disposición adicional dictaminada no tiene cabida en el artículo 149.1.18 CE.
Con respecto al artículo 149.1.7 CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la «legislación laboral», es necesario decir que la fijación de la duración de la jornada de trabajo del personal laboral del sector público no es objeto propio de la legislación laboral en el sentido que le atribuye la jurisprudencia constitucional, puesto que no constituye una regulación directa de las relaciones que existen entre el trabajador y el empresario —en este caso, la Administración— para el que trabaja, sino que la propia norma reguladora del estatuto del personal al servicio de la Administración (arts. 47 y 51 EBEP) la concibe como una materia perteneciente a la competencia de la Administración para organizar sus servicios. Por tanto, la disposición adicional dictaminada no encuentra habilitación en el artículo 149.1.7 CE.
Por el contrario, la cuantificación de la jornada de trabajo entra de lleno en el poder de autoorganización que corresponde a cada Administración como instrumento para la mejor organización del cumplimiento de sus funciones, y, por tanto, sobre este ámbito se proyecta la competencia exclusiva de la Generalitat en la delimitación del régimen estatutario del personal de las administraciones públicas catalanas del artículo 136.a del Estatuto de autonomía, que incluye al personal funcionario y al personal laboral de la Administración de la Generalitat. Por consiguiente, la disposición adicional dictaminada vulnera las competencias de la Generalitat establecidas en este precepto estatutario.
Barcelona, 3 de agosto de 2012
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